Земельные отношения как объект конституционно-правового регулирования: аксиологический аспект

Уяснение смысла и содержания конституционных норм имеет важное методологическое значение. Конституционные нормы формируют основу правовой системы государства, определяют права и обязанности граждан, полномочия государственных органов и принципы функционирования власти, отражают важнейшие характеристики общества, государства и личности в их соотношениях и взаимосвязях [5, c. 209]. Понимание этих норм помогает правильно реализовывать законы, принимать решения в соответствии с ними, чем обеспечивается законность действий всех участников общественных отношений.

В нормах Конституции Российской Федерации земля упоминается многократно и в разных значениях:

• –    в значении территории (преамбула);

• –    в природоресурсном и природоохранном значении (ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36);

• –    в значении объекта имущественных прав (ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 36);

• –    в значении объекта, по поводу которого разграничиваются полномочия между федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 36, п. «в», «к» ч. 1 ст. 72).

Можно также отметить, что хотя в ст. 42 (право на благоприятную окружающую среду) и ст. 58 (обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам) земля прямо не упоминается, однако отношения по использованию и охране земель с ними тесно связаны.

Среди перечисленных норм центральное место занимают положения ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, которая находится в гл. 1 «Основы конституционного строя», что определяет ее значение для всей системы правового регулирования земельных отношений. Иными словами, эта норма «на уровне конституционного принципа закладывает основы конституционно-правового режима земли» [15]. Поэтому от правильного понимания содержания этой нормы зависит верность любых выводов относительно земли как объекта конституционно-правового регулирования.

Анализ конституционных норм, объектом регулирования которых выступают земельные отношения, целесообразно построить на основе аксиологического подхода, позволяющего выявить значимость явления для человека с точки зрения его потребностей и интересов [3, c. 12]. В теории конституционного права ценностный аспект исследования конституционных норм получил довольно широкое распространение, поскольку, как отмечено В. Д. Зорькиным, «в определенном смысле Конституция есть выражение основных юридических ценностей» [13]. По мнению Н. С. Бондаря, «в основе конституционно-правовой науки должна лежать идея ценностной обусловленности познания современного мира, включая ценностное познание системы современного рос- сийского конституционализма во всех его главных проявлениях и компонентах» [5, c. 179]. Соглашаясь с этим суждением, полагаем возможным утверждать, что выявление ценностной основы конституционно-правового регулирования земельных отношений имеет определяющее значение для формирования отраслей законодательства, в первую очередь земельного и природоохранного.

Земля как конституционная ценность .

Понятие «конституционная ценность» не имеет нормативного закрепления. Положения ст. 2 Конституции РФ, по нашему мнению, такого определения также не содержат. Тем не менее оно широко используется как в научной литературе, так и в практике Конституционного Суда Российской Федерации. Интерес представляет позиция судей Конституционного Суда Российской Федерации по этому вопросу. Так, С. П. Маврин рассматривает в качестве конституционных ценностей «рассчитанные на благотворный эффект при своем практическом воплощении в жизнь эксплицитно выраженные либо имплицитно подразумеваемые Конституцией России идеи, идеалы, принципы, стандарты и цели, на которые должны ориентироваться либо которых должны придерживаться или достигать в своей деятельности граждане, их объединения, российское общество в целом и все его публичные власти» [16]. Н. С. Бондарь полагает, что ценностная значимость конкретных норм Основного Закона состоит в том, что они «являются отражением фактически сложившихся и юридически признанных представлений о социальных приоритетах и наиболее оптимальных моделях обустройства общественной и государственной жизни, о соотношении ценностей власти и свободы, равенства и справедливости, рыночной экономики и социальной государственности и т.д.» [6]. По мнению Н. В. Витрука, социально-правовая ценность конституции состоит в том, чтобы адекватно воплощать «правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции прогресса, правовые идеалы свободного демократического общества и правового государства» [8, c. 113].

Как видим, важным критерием конституционных ценностей указанные выше авторы считают прямую связь между объективно сложившимися в обществе ценностями и нормами конституции, которые в идеале должны их отражать. Если такой связи нет, если имеет место несовпадение действительных ценностей, существующих в обществе, с теми ценностными установками, которые закреплены в конституции, то возникает потребность в конституционной реформе, на что точно обратил внимание В. В. Киреев [14, c. 22].

При обращении к практике Конституционного Суда Российской Федерации также можно увидеть, что в его решениях понятие «конституционные ценности» (здесь и далее подразумеваются все однопорядковые понятия: «конституционные ценности», «конституционно значимые ценности», «конституционно защищаемые ценности», «конституционно охраняемые ценности», «базовые ценности конституционного строя РФ» [11]) тесно связано с человеком (обществом), а если точнее - с тем «благотворным эффектом» (в терминологии С. П. Маврина), который отдельный человек и все общество ожидают получить от того или иного объекта, находящегося под конституционно-правовой охраной и защитой [16]. В одних случаях этот термин применяется к абстрактным категориям, таким как фундаментальные правовые принципы и права человека (см.: постановления Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П; от 14 мая 1999 г. № 8-П; от 17 марта 2009 г. № 5-П), важнейшие социальные блага (см.: постановления от 5 июля 2001 г. № 11-П; от 4 апреля 2002 г. № 8-П; от 19 июня 2002 г. № 11-П; от 1 февраля 2005 г. № 1-П), в других - к реальным явлениям и объектам материального мира, представляющим значимость для общества, например, жизнь, здоровье, имущество граждан (см.: постановления от 13 декабря 2017 г. № 40-П; от 27 октября 2022 г. № 46-П), природа и окружающая среда (см.: постановления от 14 мая 2009 г. № 8-П; от 5 марта 2013 г. № 5-П), лесной фонд (см.: постановления от 9 января 1998 г. № 1-П; от 21 апреля 2020 г. № 19-П), земля (см.: постановление от 16 октября 2020 г. № 42-П). В любом случае абстрактные категории, признаваемые конституционными ценностями (например, право на благоприятную окружающую среду), тесно связаны с реальными объектами и явлениями (в данном случае - с природой и окружающей средой).

Из этого следует, что объект материального мира и возникающие по поводу него общественные отношения приобретают консти- туционную ценность (становятся ей в абстрактном смысле) в том случае, если от них зависит само существование человека и общества. Здесь уместным будет оттолкнуться от философского определения понятия ценности как положительного значения объекта для человека с точки зрения того, насколько он способен удовлетворить какую-либо потребность, возникшую в его жизнедеятельности [3, с. 67]. Следовательно, чтобы подтвердить тезис о конституционной ценности земли и связанных с ней земельных отношений, необходимо убедиться в их исключительной значимости для человека и общества, то есть, что они эксклюзивно удовлетворяют определенные потребности отдельного индивида и всего общества и в этом качестве незаменимы.

Для этого обратимся к судебной практике. Наиболее распространенным в решениях Конституционного Суда Российской Федерации является простое повторение формулировки ч. 1 ст. 9 Конституции РФ о том, что земля представляет основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (см.: Постановления от 30 января 2009 г. № 1-П; от 6 декабря 2024 г. № 56-П; от 31 мая 2021 г. № 24-П; от 29 октября 2024 г. № 2788-О). На наш взгляд, это вполне оправданно, поскольку указанная норма прямо указывает на то, что земля удовлетворяет важнейшие потребности общества. Употребляемое в ней выражение «основа жизни и деятельности народов» охватывает широкий спектр основ, которые обеспечивают физическое, экономическое, социальнополитическое, культурное и духовное существование человека. Так, земля обеспечивает население продуктами питания и сырьем для перерабатывающей промышленности, содержит разнообразные природные ресурсы, предоставляет людям пространство для проживания, размещения жилых зданий, промышленных предприятий, транспортных артерий и других инфраструктурных объектов; некоторые участки земли имеют культурное и историческое значение; также земля является частью экосистемы, естественной средой обитания людей. Все эти основы взаимосвязаны и дополняют друг друга, создавая условия для полноценного и гармоничного развития общества.

Именно об этом говорит Конституционный Суд Российской Федерации, указывая, что земля понимается как естественное богатство, ценность (достояние) всенародного значения (Постановление от 7 июня 2000 г. № 10-П).

В ряде решений высшего судебного органа конституционного контроля можно встретить утверждение о том, что земля является особым природным объектом и важнейшим компонентом окружающей среды, который подлежит в этом качестве особой охране и нуждается в эффективном использовании, в том числе в общих интересах (постановления от 16 октября 2020 г. № 42-П; от 14 ноября 2019 г. № 35-П; от 11 июня 2024 г. № 29-П). В других его решениях говорится о том, что земля представляет собой важнейшую часть природы, естественную среду обитания человека, природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основу осуществления хозяйственной и иной деятельности (Постановление от 23 апреля 2004г. № 8-П).

Как видно из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, ценность земли в первую очередь состоит в ее природных свойствах как важнейшего природного ресурса, без которого невозможно удовлетворить потребности человека и общества в естественной среде обитания, в добыче (производстве) пищи и других необходимых для жизни вещей, в пространстве для социально-экономической жизни.

Этим ценность земли как объекта конституционно-правового регулирования не ограничивается, ведь в Конституции Российской Федерации земля рассматривается также как объект права частной собственности и товар (Определение от 6 июля 2000 г. № 133-О). Но это значение земли является второстепенным, поскольку более широко содержание нормы ч. 1 ст. 9 Конституции РФ раскрывается в закрепленном в земельном законодательстве принципе приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (Определение от 28 июня 2022 г. № 1560-О).

О том, что конституционное значение категории «земля» как природного объекта и природного ресурса имеет приоритет перед значением земли как недвижимого имущества, убедительно пишет Е. В. Сырых [17]. С этим следует согласиться, так как приоритетность здесь выводится из того, какие потребности земля удовлетворяет в первую очередь. Пища и среда обитания - базовые, первичные физические потребности, а право собственности на землю по отношению к ним вторично.

Некоторые авторы (например, Ю. А. Ежов) акцентируют внимание на том, что конституционно значимая ценность земли состоит не только в ее естественных и экономических свойствах для всего общества, но в первую очередь для народов, проживающих на соответствующих территориях [10]. Действительно, в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ не случайно говорится о «народах, проживающих на соответствующих территориях». Чтобы не отвлекаться от предмета нашего исследования, позволим себе не вдаваться подробно в дискуссию о толковании использованного здесь термина «народы». Между тем отметим позицию Н. Н. Аверьяновой, которая на основе аксиологического толкования ч. 1 ст. 9 Конституции РФ пришла к выводу о наличии права народов на землю и иные природные ресурсы [1]. Данная позиция не только довольно близко отражает сложный комплекс отношений, образующих объект регулирования анализируемой конституционной нормы, но и выводит на рассуждения о конституционной правосубъектности народа и содержании принадлежащего ему права на землю.

Это очень важное замечание для понимания конституционной ценности земли не только как важнейшего природного ресурса, но и как социально-политической и духовнокультурной основы жизни и деятельности проживающих на территории нашей страны народов. Эту норму невозможно рассматривать в отрыве от многонационального и федеративного характера устройства России. Духовная и культурная связь народов с землей является важным аспектом их идентичности и мировоззрения. Земля не только обеспечивает физическую основу для жизни, но и символизирует глубокие культурные и духовные ценности, которые формируют национальные и этнические традиции. Духовная и культурная связь народов с землей проявляется в различных формах, от религиозных обрядов до национальных символов. Так, изображение знаковых природных объектов, связанных с конкретной территорией проживания народов, можно увидеть на флагах и гербах входящих в состав России республик (Карачаево-Черкес- сия, Кабардино-Балкария, Адыгея, Алтай, Бурятия, Ингушетия, Северная Осетия - Алания, Чечня). Таким образом, земля является не только физическим пространством, но и символом идентичности, истории и духовных ценностей, которые передаются из поколения в поколение. Фактически нужно говорить о том, что земля служит удовлетворению духовно-культурных потребностей народов нашей страны, важность которых не менее значима, нежели важность первичных физических потребностей.

Подводя итог рассуждениям, отметим, что конституционная ценность земли состоит в том, что она в силу своих уникальных свойств служит удовлетворению первичных физических потребностей человека и общества, а также духовно-культурных потребностей народов нашей страны, без чего невозможно говорить об их существовании и гармоничном развитии.

Особенности формального выражения конституционной ценности земли.

Безусловно, ценность земли не зависит от ее признания в конкретных нормах Конституции РФ. Эта ценность непреложна. Однако формализация земли посредством закрепления в специальной конституционной норме ее правового режима как особого природного ресурса, имеющего экзистенциальное значение и ценность для человека, общества и составляющих его народов, имеет важнейшее значение, поскольку тем самым конституционные нормы выступают координатором всего законодательства в сфере земельных отношений и этим обеспечивается единство его формы и содержания.

Если свести рассуждения к самым простым категориям, то без земли (в смысле объекта материального мира) нет смысла говорить о государстве, и уж тем более об основах его конституционного строя. Поэтому нахождение ч. 1 ст. 9 Конституции РФ именно в ее первой главе об основах конституционного строя, нормы которой обладают высшей силой по отношению к остальным главам Конституции РФ, логически оправданно. То есть применение любых конституционных норм, касающихся правового режима земли, не должно расходиться со смыслом и содержанием ч. 1 ст. 9 Конституции РФ.

Исторически сложилось, что в отечественном конституционном праве земля (в первую очередь - ее правовой режим) относится к элементам конституционного строя. Так, в Конституции СССР 1936 года соответствующая норма (ст. 6) находилась в гл. 1 «Общественное устройство» (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г.), а в Конституции СССР 1977 года аналогичные нормы (ст. 11 и 18) находились в разделе 1 «Основы общественного строя и политики СССР» (принята Верховным Советом СССР 7 ноября 1977 г.). Таким же образом была построена и Конституция РСФСР 1978 года (принята ВС РСФСР 12 апреля 1978 г. ). Таким образом, имеет место преемственность отечественного Основного Закона в части придания земле (в правовом смысле этого слова) значения одного из элементов конституционного строя.

Стоит отметить, что такая преемственность характерна и для некоторых других стран постсоветского пространства. Например, в Конституции Беларуси от 27 февраля 2022 г. правовой режим земли также закреплен в разделе «Основы конституционного строя» (ст. 13) [18]. В Конституции Казахстана правовой режим земли и других природных ресурсов определен в ст. 6 раздела «Общие положения» [19], в котором содержатся нормы, регулирующие основы конституционного строя Республики. В то же время в Конституции Армении в разделе «Основы конституционного строя» непосредственно земля не упоминается, лишь косвенно в ст. 12, в которой говорится о рациональном использовании природных ресурсов [20]. Аналогично и в Конституции Азербайджана ст. 14 говорит о природных ресурсах без специального упоминания земли [21]. В Конституции Молдовы раздел «Основные принципы» не содержит положений о земле или природных ресурсах, поскольку соответствующая норма (ст. 127) находится в отдельной главе «Национальная экономика и публичные финансы» [22].

Итак, благодаря своему положению в системе конституционно-правового регулирования содержащаяся в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ норма задает тон всему правовому регулированию земельных отношений в различных отраслях права. Между тем в научной литературе предпринимаются попытки обосновать принадлежность данной нормы лишь к одной конкретной отрасли права.

Так, М. М. Бринчук прямо относит данную норму к числу специальных экологических норм, отводя ей центральное значение как основному экологическому принципу – сохранение или восстановление благоприятного состояния окружающей среды как основы жизни и деятельности человека [7, с. 77– 86]. Аналогичную позицию о принадлежности этой нормы к основным положениям экологического права высказывает О. Л. Дубовик [9, с. 147]. М. В. Баглай также отмечает природоохранное значение этой нормы-принципа, при этом, однако, указывает и на ее значение для защиты экономических интересов народов, для которых земля составляет основу жизни и деятельности [4, с. 163–165]. В учебной литературе можно встретить позицию об отнесении анализируемой конституционной нормы к принципам земельного права, устанавливающим основы правового режима земли как природного объекта и природного ресурса («отраслеобразующий» принцип) [2; 12].

Как видно, положения ч. 1 ст. 9 Конституции РФ одновременно выступают базовым принципом сразу для нескольких отраслей права. В этом заключается характерная особенность данной нормы – ее межотраслевой характер и базовая роль в механизме правового регулирования сразу нескольких отраслей права. Причем независимо от того, о какой отрасли идет речь – гражданское, земельное, экологическое, – особенно ярко проявляется ориентация данной нормы в первую очередь на публичные интересы.

Возникает вопрос – почему так происходит? Ведь ее аксиологическая сущность проявляется в удовлетворении не только потребностей публичных образований, но и потребностей отдельно взятой личности? Дело в том, что для удовлетворения всех базовых потребностей человека, о которых говорилось выше, требуется не какой-то конкретный участок земли, принадлежащий этому человеку, а вся земля, составляющая территорию государства. Например, безопасность личности невозможно обеспечить без соответствующего режима государственной границы. А потребность личности в благополучной окружающей среде диктует необходимость установления правового режима использования земель в соответствии с их целевым назначением, что ведет к ограничению прав собственников земельных участков.

Именно ссылкой на приоритет публичных интересов суды обосновывают решения по спорам о нецелевом использовании земельного участка (п. 10 Обзора судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16 ноября 2022 г.), по делам о привлечении к ответственности за самовольное занятие земельного участка (постановление Верховного Суда РФ от 6 апреля 2023 г. № 127-АД22-18-К4), по делам о спорах граждан с органами власти по вопросам землепользования (кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 3 июня 2020 г. № 66-КА20-4).

Таким образом, конституционно значимая ценность земли для отдельной личности проявляется в том, чтобы в первую очередь были удовлетворены публичные интересы, то есть потребности всего общества. Нарушение публичного интереса в сфере земельных отношений неминуемо влечет ущербность реализации потребностей отдельного индивида. В то же время ограничение прав и интересов отдельного индивида в сфере земельных отношений в определенных случаях является условием удовлетворения потребностей всего общества. Именно приоритет публичных интересов над частными в сфере земельных отношений обусловливает необходимость включения базовой нормы-принципа в раздел основ конституционного строя страны.

Заключение

Проведенный аксиологический анализ позволяет определить конституционную ценность земли как способность данного уникального по своим свойствам объекта природы удовлетворять первичные физические потребности человека и общества, а также духовно-культурные потребности народов нашей страны, что является главным условием их существования и гармоничного развития.

Имеет место прямая зависимость между приоритетным удовлетворением публичных интересов и потребностей всего общества и реализацией потребностей отдельного индивида, что составляет аксиологическую сущность конституционно-правового регулирования земельных отношений.