Актуальные аспекты правового регулирования опережающего завоза товаров (продукции) в Республике Саха (Якутия)

П равовая категория «опережающий завоз товаров (продукции)» установлена Законом Республики Саха (Якутия) от 24.12.2020 2304-З № 519-VI «Об особом режиме завоза товаров (продукции) в населенные пункты Республики Саха (Якутия) для обеспечения жизнедеятельности населения» (далее – Закон № 519-VI).

Необходимо отметить, что региональный закон в сфере северного завоза был принят на несколько лет ранее федерального, в силу чего понятийные аппараты указанных актов имеют определенные различия. Это касается как основной категории «особый режим завоза», включенной в название регионального закона, так и категорий «опережающий завоз», «межсезонный запас» и других, закрепленных в региональном законе, но не нашедших отражения в Федеральном законе от 04.08.2023 № 411-ФЗ «О северном завозе» (далее – Закон № 411-ФЗ).

В соответствии со ст. 1 Закона № 519-VI под опережающим завозом товаров (продукции) понимается завоз определенного перечня обязательных товаров (продукции) для создания межсезонных запасов.

Таким образом, основными признаки опережающего завоза товаров (продукции) являются:

• •    целевая направленность завоза;

• •    завоз строго определенного перечня товаров;

• •    использование категории «завоз товаров (продукции)».

Рассмотрим вышеуказанные признаки более подробно.

• 1.    Целевая направленность завоза заключается в создании межсезонных запасов товаров (продукции), что является системообразующим признаком опережающего завоза. Согласно ст. 1 Закона № 519-VI, межсезонный запас формируется для обеспечения бесперебойного функционирования систем жилищно-коммунального хозяйства и энергетики, социальной сферы и обеспечения жизнедеятельности населения в период отсутствия транспортной доступности.

• 2.    Завоз строго определенного перечня товаров, утверждаемого уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Саха (Якутия). Статья 5 Закона № 519-VI определяет особенности утверждения перечня обязательных товаров (продукции) и выделяет два перечня обязательных товаров (продукции):

Цель носит комплексный и жизнеобеспечивающий характер. Речь идет не просто о снабжении товарами, а о поддержании функционирования критически важной инфраструктуры (ЖКХ, энергетика), социальной сферы и обеспечения жизнедеятельности населения в условиях транспортной недоступности [1].

При рассмотрении указанного признака целевой направленности опережающего завоза представляется необходимым рассмотреть категорию «период отсутствия транспортной доступности». Для этой цели следует обратиться к положениям ст.1 Закона № 519-VI, устанавливающим понятия «отсутствие круглогодичной транспортной доступности» и «труднодоступные населенные пункты».

Так, в соответствии со ст. 1 Закона № 519-VI под отсутствием круглогодичной транспортной доступности и сезонностью транспортной доступности по- нимается невозможность осуществления завоза товаров (продукции) в населенные пункты автомобильным и (или) водным транспортном в связи с природно-климатическими особенностями районов, в которых расположены эти населенные пункты. Вышеуказанная статья также определяет, что труднодоступные населенные пункты – это населенные пункты, в том числе населенные пункты арктических районов, не имеющие круглогодичной транспортной доступности, завоз товаров (продукции) в которые осуществляется только в период автозимника.

При рассмотрении данного признака опережающего завоза – создание межсезонных запасов – ключевым условием является «период отсутствия транспортной доступности» [2]. Однако в действующей редакции Закона № 519-VI не определены четкие критерии для установления начала, продолжительности и окончания этого периода. Цель сформулирована как создание «запасов», но не раскрывает механизмов их использования и восполнения.

Хотя целевая направленность опережающего завоза определена верно и отражает его исключительную важность, сама по себе эта декларация без детализированного механизма ее реализации содержит существенные правовые пробелы. Отсутствие четких временных критериев «транспортной недоступности» и регламентированной процедуры управления созданными запасами (от формирования до использования) снижает эффективность всего механизма опережающего завоза и создает риски для бесперебойного обеспечения населения в критически важные периоды. Данные пробелы требуют восполнения на законодательном уровне для придания режиму опережающего завоза большей определенности и операционной устойчивости [3].

Таким образом, в целях научного исследования можно следующим образом сформулировать признак целевой направленности: «Целью опережающего завоза является создание межсезонных запасов в период невозможности осуществления завоза товаров (продукции) автомобильным и (или) водным транспортном в населенные пункты, в том числе населенные пункты арктических районов, не имеющие круглогодичной транспортной доступности, завоз товаров (продукции) в которые осуществляется только в период автозимника».

• •    перечень обязательных товаров(продукции) необходимых для обеспечения жизнедеятельности

населения и стабильного функционирования организаций социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики;

• •    перечень обязательных товаров, необходимых для создания межсезонных запасов при осуществлении опережающего завоза.

Перечень видов, наименований, а также объемов завозимых товаров (продукции) и межсезонных запасов утверждаются Правительством Республики Саха (Якутия) (п. 2-5 ст. 5 Закона № 519-VI).

Так, постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 22.04.2021 № 112 утвержден Перечень товаров (продукции), необходимых для создания межсезонных запасов в ограниченно доступных, отдаленных и труднодоступных населенных пунктах при осуществлении опережающего завоза товаров (продукции).

Ключевое отличие между утвержденными перечнями заключается в целевом назначении: перечень товаров для обеспечения жизнедеятельности населения и функционирования организаций предназначен для текущего снабжения, тогда как перечень товаров для создания межсезонных запасов формирует основу для осуществления опережающего завоза в ограниченно доступные, отдаленные и труднодоступные населенные пункты.

К видам обязательных товаров (продукции), необходимых для создания межсезонных запасов, относятся исключительно топливно-энергетические ресурсы, нефтепродукты и 12 наименований социально значимых продовольственных товаров: мука, макаронные изделия, масло растительное, крупы, чай, соль, сахар, переработанные и консервированные мясо- и рыбопродукты, сухое молоко, молоко сгущенное, переработанные и консервированные фрукты и овощи.

В продолжение тезиса о различии понятийных аппаратов, установленных на федеральном и региональном уровнях, следует обратиться к положениям Федерального закона № 411-ФЗ «О северном завозе», определяющим категорию «грузы северного завоза».

В отличие от детализированного подхода Закона № 519-VI федеральный закон вводит универсальную категорию «грузы первой категории». Исходя из ст. 2 Закона № 411-ФЗ к грузам северного завоза первой категории относятся грузы, необходимые для обеспечения жизнедеятельности населения и стабильного функционирования организаций социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики (социально значимые продовольственные товары, непродовольственные товары народного потребления первой необходимости, лекарственные средства, медицинские изделия, специализированные продукты лечебного питания, топливно-энергетические ресурсы, горюче-смазочные материалы).

В соответствии со ст. 3 и 9 Закона № 411-ФЗ Правительством РФ утвержден перечень грузов пер- вой категории (распоряжение Правительства РФ от 02.12.2023 № 3462-р). В отличие от перечня Республики Саха (Якутия) федеральный перечень является всеобъемлющим и включает 158 позиций, систематизированных в семь групп:

• I.    Топливно-энергетические ресурсы.

• II.    Горюче-смазочные материалы.

• III.    Социально значимые продовольственные товары.

• IV.    Непродовольственные товары народного потребления первой необходимости.

• V.    Лекарственные средства.

• VI.    Медицинские изделия.

• VII.    Специализированные продукты лечебного питания.

• 3. Использование категории «завоз товаров (продукции)»

Таким образом, федеральный перечень охватывает практически все потребности жизнеобеспечения, включая, помимо продовольствия и топлива, широкий ассортимент непродовольственных товаров – от средств гигиены и детской одежды до учебников и канцелярских принадлежностей, лекарственные средства и медицинские изделия.

Это подтверждает, что федеральный законодатель не проводит градации между товарами для текущего снабжения и для создания запасов, используя единый инструмент, – «грузы первой категории». Указанное подтверждает наличие терминологического и системного разрыва между региональным и федеральным регулированием [4]. Если в республиканском законе цели завоза (текущее снабжение и создание межсезонных запасов) разведены и закреплены в отдельных перечнях, то на федеральном уровне они объединены в единую категорию.

Это создает правовую неопределенность в части применения механизмов, предусмотренных федеральным законом, к операциям, которые на региональном уровне квалифицируются как «опережающий завоз», направленный именно на формирование межсезонных запасов. С точки зрения правоприменительной практики существует риск невозможности применения положений перечня межсезонных запасов, поскольку данная категория отсутствует в федеральном законодательстве.

Определение понятия «завоз товаров (продукции)» в контексте опережающего завоза можно сформулировать исходя из анализа основного понятия «особый режим завоза товаров (продукции)». Предполагается, что под опережающим завозом товаров (продукции) следует понимать закупку, доставку (включая перевозку и операции по погрузке и выгрузке), хранение (в перевалочных пунктах до момента отгрузки) товаров (продукции) для населенных пунктов Республики (Саха) Якутия для создания межсезонных запасов. То есть при определении механизма завоза товаров (продукции) региональный законодатель использует такие гражданско-правовые категории, как закупка, доставка, хранение. Однако каким образом указанные категории могут быть реализованы при опережающем завозе – не ясно.

На сегодняшний день северный завоз осуществляется в соответствии с Порядком организации поставки и перевозки продукции (товаров) для обеспечения народного хозяйства и населения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (далее – Порядок поставки), утвержденный постановлением Правительства РФ от 06.03.1993 № 207. Несмотря на то, что указанный Порядок поставки был принят еще в 1993 году, он до сих пор не утратил силы. Порядок поставки предусмотрены планирование поставок и перевозок, размещение государственных заказов, обязательное заключение договоров с потребителями, осуществление смешанного (железнодорожно-водного) сообщения, а также перечень лиц, которые уполномочены на организацию поставок и перевозок. Необходимо отметить, что положения, установленные в указанном Порядок поставки, давно утратили свою актуальность, однако он мог бы послужить примером для разработки нового механизма осуществления северного завоза в целом и опережающего завоза в частности. То есть возможно предложить принятие регионального Порядка поставки для осуществления особого и опережающего режима завоза товаров (продукции).

Первостепенной проблемой регионального законодательства является отсутствие четкого пра- вового регулирования механизма не только опережающего завоза в частности, но и особого режима завоза товаров (продукции) в целом. Несмотря на законодательное определение понятие «опережающий завоз товаров (продукции)» в ст. 1 Закона № 519-VI, фактически указанный закон не содержит его правового механизма. Для наглядности данного вывода достаточно привести норму, закрепленную в ст. 7, в которой очень кратко указано, что организация особого режима завоза товаров (продукции) в населенные пункты арктических районов направлена на наиболее полное и гарантированное обеспечение товарами(продукцией), необходимыми для обеспечения жизнедеятельности населения и стабильного функционирования организаций социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики.

Несмотря на то, что Закон № 519-VI обеспечивает правовую основу опережающего завоза благодаря введению ключевых понятий «опережающий завоз», «межсезонный запас», критерия дифференцирования населенных пунктов и других, указанный закон в совокупности с подзаконными нормативными актами субъекта РФ содержит ряд значительных пробелов, препятствующих эффективной реализации опережающего завоза с точки зрения его практических аспектов.

Таким образом, можно отметить, что на сегодняшний день в сфере правового регулирования основной проблемой является отсутствие единого механизма организации опережающего завоза.