Актуальные вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по обращению с животными без владельцев

вреда здоровью или лишения жизни собаками, оставшимися по разным причинам без владения. Согласно свидетельствам из различных источников, включая выступления официальных должностных лиц, в 2024 году зафиксировано 237 тысяч обращений по поводу укусов собак [2], безнадзорные собаки в 2024 году унесли жизни 27 детей, около 2,5 млн граждан пострадали от нападения собак с 2018 года по ноябрь 2025-го [3].

Регионами – лидерами по количеству разного рода нападений животных на людей в 2025 году стали: Московская область – 19,8 тыс. случаев, Волгоградская область – 10,6 тыс. случаев, Татарстан – 10,3 тыс. случаев [4], Санкт-Петербург – 9,9 тыс. случаев, а также Краснодарский край, Самарская область, Дагестан, Башкирия и др. [5].

По данным Следственного комитета отмечается рост уголовных дел по фактам подобных происшествий: в 2022 году было возбуждено 78 уголовных дел, в 2023 году – 185, в 2024-м – 408 [6]. Судебные разбирательства тянутся годами, в то время как жизнь человека – чьей-то матери, дочери, жены, сына – уже не вернуть.

Для понимания масштаба проблемы, тяжести последствий ненадлежащего решения государственной задачи по обращению с безнадзорными животными уместно привести примеры резонансных случаев. В августе 2023 года в Эхирит-Булагатском районе Иркутской области прямо на крыльце стационара областной больницы нападением и укусом собаки гражданину причинено телесное повреждение в виде рваной укушенной раны левой голени, что подтверждается судебным разбирательством о взыскании морального вреда с районной администрации в сентябре 2024 года [7]. 9 ноября 2024 года в поселке Константиново Республики Татарстан 49-летняя женщина была до смерти истерзана стаей собак по пути на работу [8]. В декабре 2025-го в столице Тывы Кызыле собака растерзала лицо ребенку. В феврале 2025 года в Ставропольском крае стая бездомных собак загрызла 9-летнюю девочку [9]. В октябре 2025 года в Красноярском крае произошло смертельное нападение собак на 10-летнего мальчика; тело ребёнка с признаками укусов было обнаружено в Березовском районе [9]. В ноябре 2025 года на остановке у пос. Васильево Зеленодольского района Республики Татарстан на 9-летнюю школьницу напала стая из 10 собак; через 3 недели от полученных травм девочка скончалась [10]. Как правило, к юридической ответственности привлекаются владельцы животных, собственники питомников, с которыми муниципалитеты заключили контракты, представители местных администраций. Однако важно отметить, что обращение с безнадзорными животными является, прежде всего, государственным полномочием.

Согласно п. 143 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ (ред. от 28.12.2025) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится установление порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них, порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, а также организация мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев [11].

Применительно к правовой природе рассматриваемого полномочия важно подчеркнуть, что оно напрямую не отнесено в ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения России и ее субъектов, однако является таковым, поскольку производно от полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности. Как пояснил Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 4 декабря 2023 года № 55-П, деятельность по обращению с животными без владельцев направлена, в первую очередь, на поддержание общественной безопасности. Как в смысле устранения физической угрозы гражданам от таких животных, так и в смысле обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия [12]. Выполняя полномочие по обращению с животными без владельцев, государство реализует свой статус правового, социального государства, обеспечивает конституционные права человека на жизнь, достоинство личности, охрану здоровья и медицинскую помощь, на благоприятную окружающую среду, а также претворяет в жизнь гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина.

При обсуждении вопросов обеспечения обращения с безнадзорными животными используются два понятия: «безнадзорное животное» (в ст. 230, 231 ГК РФ [13], и «животное без владельца» (в Федеральном законе от 27 декабря 2018 года № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – ФЗ № 498-ФЗ) [14]. В отличие от первого понятия второе имеет легальное определение – это животное, которое не имеет владельца или владелец которого неизвестен (п. 6 ст. 3 ФЗ № 498-ФЗ). Определение безнадзорного животного можно вывести на основании истолкования, данного Конституционным Судом РФ: это домашнее животное, у которого может быть владелец и оно лишь временно оказалось без надзора [15]. Таким образом, указанные смежные понятия имеют разное правовое значение: регулирование отношений по поводу безнадзорных животных связано с частноправовыми аспектами приобретения права собственности, а деятельность по обращению с животными без владельцев – с публично-правовой функцией обеспечения общественной безопасности.

Применительно к содержанию деятельности по обращению с животными без владельцев следует отметить, что первоначальная редакция ст. 3 относила к ней деятельность, включающую в себя отлов животных без владельцев, их содержание (в том числе лечение, вакцинацию, стерилизацию), возврат на прежние места их обитания и иные мероприятия, предусмотренные Федеральным законом № 498-ФЗ. Позже в данную норму были внесены изменения: из содержания деятельности по обращению с животными без владельцев исключены стерилизация, лечение, вакцинация, возврат на прежние места обитания и установлено, что порядок обращения с такими животными устанавливается законом субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 7 ФЗ № 498-ФЗ) [16]. То есть деятельность по обращению с животными без владельцев может включать любые мероприятия, которые посчитает необходимым и достаточным субъект РФ с учетом рисков, обусловленных географическими, климатическими, социально-экономическими и иными объективными факторами своего региона. При этом дискреция регионального законодателя ограничена целями правового регулирования отношений в области обращения с животными, а также нравственными принципами и принципами гуманности обращения с ними, установленными статьями 1 и 4 ФЗ № 498-ФЗ. Важно отметить, что Конституционным Судом РФ допущено умерщвление животных без владельцев, размещенных в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами для животных в следующих случаях: если конкретное животное без владельца совершило нападение на человека или проявляет немотивированную агрессивность; либо является носителем возбудителя опасной болезни или болеет ею; в случаях необходимости прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособного животного; в связи со сложившейся в субъекте РФ или на части его территории экстраординарной ситуацией с обеспечением безопасности граждан от нападений животных без владельцев или от распространения переносимых ими опасных для человека болезней. Перечисленные ситуации могут служить причиной умерщвления бездомного животного при следующих условиях: установление разумного срока для обнаружения животного его владельцем; применяемая мера должна быть исключительной и временной [17].

Следует констатировать, что в России устоялась практика по передаче государственного полномочия по обращению с животными без владельцев органам местного самоуправления, как это допускает ч. 2 ст. 132 Конституции РФ [18].

Так, под наделением отдельными государственными полномочиями понимается передача (делегирование) органам местного самоуправления на основании федерального закона или закона субъекта Российской Федерации отдельных полномочий (определенных прав и обязанностей) органов государственной власти для временного или постоянного осуществления под контролем государства с передачей соответствующих материальных и финансовых средств [19, с. 32-33].

Наделение органов местного самоуправления в сфере обращения с животными регламентируется целым рядом законодательных актов: Федеральным законом от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (действующим пока частично в условиях муниципальной реформы, проводимой в России в связи с встраиванием местного самоуправления в единую систему публичной власти; далее по тексту - ФЗ № 33-ФЗ) [19], ФЗ от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», а также специальным ФЗ № 498-ФЗ (ст. 8), которым определяются полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными.

Наделение отдельными государственными полномочиями возможно только законом (федеральным либо региональным) и только с одновременной передачей финансовых и материальных средств в достаточном для их выполнения объеме. Данное положение закреплено на конституционном уровне Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [20]. Подзаконный акт, обычай практики не могут явиться основанием для делегирования государственного полномочия, а значит, и для их финансирования. Позиция судов по делам о взыскании с субъекта РФ компенсации расходов по выполнению полномочий в сфере обращения с безнадзорными животными, понесенных органом местного самоуправления до принятия закона субъекта РФ о наделении такими полномочиями, однозначна [21]: все произведенные расходы, даже при наличии доказательств в виде контрактов об оказании услуг по отлову и содержанию безнадзорных животных, признаются понесенными за счет средств местного бюджета, а исполненные полномочия квалифицируются как полномочия, право на участие в которых реализовано муниципалитетом на основании положений законодательства о местном самоуправлении (п. 14 ч. 1 ст. 14.1, п. 15 ч. 1 ст. 16.1 ФЗ № 131-ФЗ [22]; ст. 37 ФЗ № 33-ФЗ, вступающей в силу с 01 января 2027 года).

Финансовое обеспечение расходов по обращению с безнадзорными животными довольно часто носит спорный характер [23]. Приведем пример правового спора, разрешенного Конституционным Судом РФ. Согласно п. 1 ст. 231 ГК РФ муниципалитету переходит право собственности на обнаруженных безнадзорных животных после шестимесячного срока, если прежний владелец не объявился и не заявил о правах, а лицо, обеспечивавшее их содержание, от приобретения отказалось. Регулируемые указанной нормой отношения на первый взгляд схожи с деятельностью по обращению с животными без владельцев, что на практике ошибочно трактовалось как возможность возложения на муниципальное образование расходов по содержанию отловленных животных вопреки воле органа местного самоуправления без проведения процедуры наделения отдельными государственными полномочиями. Таким образом, возникало противоречие между установленным правовым механизмом принятия безнадзорного животного в муниципальную собственность и принципом самостоятельности местного самоуправления. Конституционный Суд РФ [24], опираясь на принцип единства системы публичной власти, принципы целевой направленности публичной собственности, принцип разграничения полномочий между территориальными уровнями публичной власти и принцип финансово-экономического обеспечения местного самоуправления соразмерно его полномочиям, разграничил гражданско-правовой институт муниципальной собственности на домашнее животное, временно оказавшееся без надзора его владельца, и публичноправовой институт государственного полномочия по обращению с животными без владельцев.

Первый институт регулирует частноправовые отношения, возникающие по поводу задержания потерявшегося домашнего животного, у которого предположительно имеется собственник, розыска собственника и возвращения животного ему и нацелены на снятие с лица добровольно принятую на себя обязанность по содержанию найденных животных, а также предотвращение возвращения животного в безнадзорное состояние. Суд отметил, что «данное регулирование предполагает необходимость достижения надлежащего баланса блага для муниципального образования как приобретателя безнадзорных животных в собственность в силу закона и бремени, которое уравновешивается также отмеченным вспомогательным характером механизма принятия животных в муниципальную собственность».

Второй институт объединяет нормы о государственном полномочии по обращению с бездомными животными, у которых нет собственников, в соответствии с федеральными законами «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» и «Об ответственном обращении с животными…», которое относится к компетенции региона и муниципалитетом может осуществляться либо на основании закона субъекта Федерации о наделении данным полномочием (ст. 34 ФЗ № 33-ФЗ) либо на основании решения представительного органа местного самоуправления о добровольном решении вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (п. 14 ч. 1 ст. 14.1 ФЗ № 131-ФЗ (утрачивает силу с 01 января 2027 года); ст. 36 ФЗ № 33-ФЗ (вступает в силу с 01 января 2027 года)). Поэтому животные, в отношении которых произведены меры в соответствии с Федеральным законом «Об ответственном обращении с животными…» в муниципальную собственность не переводятся, и расходы на их содержание безоговорочно на муниципалитеты возложены быть не могут.

Таким образом, Конституционный Суд РФ в очередной раз стоит на страже конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, который не допускает вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления и возложение на него государственных функций без передачи достаточного объема финансовых и материальных средств.

Вместе с тем, на наш взгляд, анализируемое постановление не внесло ясности в ряд вопросов, вытекающих из установленного п. 1 ст. 231 ГК РФ порядка перехода права собственности на найденное животное. Во-первых, за чей счет должно осуществляться содержание животного, собственность на которое по закону перешла муниципалитету? Во-вторых, к полномочиям какого уровня публичной власти – субъекта РФ или муниципального образования – относится создание мест содержания такого животного и организация поиска собственника для него в случае, когда государственное полномочие по обращению с животными без владельца не делегировано органу местного самоуправления и муниципалитетом не принято решение о добровольной реализации полномочия по данному вопросу?

Представляется, что устранение этих неясностей отдано на откуп федеральному и региональному законодательству, в чьем ведении, как отдельно отметил Конституционный Суд РФ, находится нормотворчество по вопросам делегирования полномочий по обращению с животными без владельцев и по вопросам управления и распоряжения поступившими в муниципальную собственность безнадзорными животными как муниципальным имуществом (абз. 2 п. 4. 3 Постановления Конституционного Суда РФ № 55-П).

Еще один важный аспект, влияющий на эффективность решения проблемы с безнадзорными животными, – государственный контроль реализации переданных полномочий, закрепленный на конституционном уровне. Согласно ст. 132 Конституции РФ осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, подконтрольно государству. В силу п. 9 ст. 34 ФЗ № 33-ФЗ органы государственной власти осуществляют контроль осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предо- ставленного на эти цели имущества. Это означает, что государство не может полностью снять с себя ответственность за осуществление делегированных полномочий, «избавившись» от них посредством издания закона о наделении ими нижнего уровня публичной власти. Подобной позиции придерживаются судебные органы [25].

Напротив, после проведения процедуры наделения соответствующими полномочиями оно обязано контролировать качество их выполнения, оперативно реагировать на случаи, свидетельствующие о неэффективности их реализации и принимать действенные меры: не только меры юридической ответственности к виновным, которые ограничиваются лишь компенсационной и карательной функциями, но решения, направленные на устранение первопричин неудовлетворительного управления в данной сфере.

Согласно ч. 3 ст. 19 ФЗ № 498-ФЗ деятельность по обращению с животными без владельцев является предметом регионального государственного контроля, организация и осуществление которого регламентируется ФЗ от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [26]. Конкретные органы государственного контроля и порядок такого контроля определяются региональным законодательством. К примеру, государственный контроль в области обращения с животными в Московской области осуществляется Министерством сельского хозяйства и продовольствия Московской области [27], в Республике Татарстан – Главным управлением ветеринарии Кабинета Министров Республики Татарстан [28].

Должностные лица региональных органов государственного контроля наделены специальными полномочиями, например:

• •    запрашивать и получать информацию и документы;

• •    проводить проверки, оформляемые актами;

• •    беспрепятственно посещать и обследовать организации, содержащие животных;

• •    выдавать предписания об устранении выявленных нарушений;

• •    составлять протоколы об административных правонарушениях;

• •    рассматривать дела о соответствующих административных правонарушениях;

• •    направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушением законодательства в области обращения с животными, для решения вопросов о возбуждении дел об административных правонарушениях или уголовных дел.

При этом важно отметить, что в силу ч. 2 ст. 33 ФЗ № 33-ФЗ орган местного самоуправления несет юридическую ответственность за надлежащее выполнение делегированных государственных полномочий в пределах финансовых средств, предоставленных органом публичной власти субъекта РФ. С данным правилом согласуется относительно новая норма (введена в 2024 году) ч. 5 ст. 24.5 КоАП РФ [29], согласно которой при установлении факта неисполнения или ненадлежащего исполнения делегированных государственных полномочий по причине недостаточного объема субвенций для их осуществления производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных органов местного самоуправления и их должностных лиц подлежит прекращению.

При этом, как справедливо отмечает Е.С. Шу-грина [30], вопросы судебной защиты местного самоуправления были и остаются сложными. Судебная практика по рассматриваемым делам является разрозненной, суды редко учитывают факт недостаточного объема переданных муниципалитету субвенций, не исследуют вопросы надлежащего государственного контроля за осуществлением указанных полномочий, не привлекают государственные органы в качестве третьей стороны или соответчика. При этом Конституционный Суд РФ, подтвердивший конституционность ч. 5 ст. 24.5 КоАП РФ, указал, что «лежащая на органах государственной власти обязанность финансировать органами местного самоуправления переданные им полномочия, контролировать реализацию таковых, в том числе расходование полученных органами местного самоуправления бюджетных средств, предполагает осведомленность органов государственной власти о состоянии дел в данной области, в том числе о достаточности или недостаточности соответствующих субвенций» [31].

Важным полномочием регионального уровня публичной власти является изъятие отдельных государственных полномочий у органа местного самоуправления в соответствии с ч. 10 ст. 34 ФЗ № 33-ФЗ. Такая возможность закреплена за законодательным органом публичной власти субъекта РФ по любым основаниям, которые он сочтет достаточными.

Представляется, что в условиях отсутствия эффективной реализации на местном уровне полномочия в сфере обращения с безнадзорными животными региональным парламентам следует изменить подход к решению соответствующей государственной задачи: изъять полностью либо частично данное полномочие у муниципалитетов, а также принять новые управленческие решения. Например, рассмотреть целесообразность создания специализированного органа по выполнению отдельных функций в сфере обращения с животными без владельцев, внедрение технологий искусственного интеллекта, беспилотных средств, систем фиксации сигналов населения и др.

В сложившейся ситуации органы государственной власти субъекта не должны оставлять выполнение государственного полномочия в сфере обращения с животными без владельцев исключительно за муниципалитетами, необходима выработка единых подходов к решению проблемы в масштабах всего государства.