Анализ законодательства в области образования

Международной организацией по стандартизации ИСО принято следующее определение качества: «Качество – совокупность характеристик объекта, относящихся к его способности удовлетворять установленные и предполагаемые потребности» [8].

Образование, как и любой процесс или результат деятельности человека, обладает определенным качеством. В научно-методической литературе представлено следующее определение качества образования.

Качество образования – это комплекс характеристик образовательного процесса, определяющих последовательное и практически эффективное формирование компетентности и профессионального сознания. Достижение характеристик качества зависит от управления, обеспечивающего их величины, комплекс и сочетание, и правового обеспечения, которое является предметом рассмотрения в данной статье.

Правовое регулирование высшего образования, в том числе и в области физической культуры и спорта, осуществляется посредс- твом законодательства в области образования, государственных образовательных стандартов и нормативных документов Министерства образования и науки Российской Федерации (таблица 1).

В настоящее время общественные отношения в сфере образования на федеральном уровне регулируются нормами Закона РФ от 10.07.92 № 3266-1 «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ (с последующими изменениями) и Федерального закона от 22.08.96 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с последующими изменениями), а также нормами других федеральных законов, касающихся правового регулирования отдельных отношений в указанной сфере [1, 2, 3]. Следует отметить, что нормы Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» на 80% воспроизводят нормы Закона РФ «Об образовании».

На подзаконном уровне правовые отношения в сфере образования регулируют:

– более 50 нормативных правовых актов Правительства РФ, принятие которых предусмотрено Законом РФ «Об образовании» и Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;

– более 80 нормативных правовых актов Минобразования России, Госкомвуза России, Минобрнауки России и Рособрнадзора, прошедших государственную регистрацию в Минюсте России, а также нормативные акты других федеральных органов исполнительной власти (Минтруд России, Минздравсоцразвития России, Роспотребнадзор и др.).

В части, не противоречащей российскому законодательству, в сфере образования применяются отдельные подзаконные нормативные правовые акты бывшего Союза ССР.

Закон РФ «Об образовании» был подписан Президентом РФ 10 июля 1992 г. и относится к федеральным законам переходного периода, для которых характерно наличие значительного количества правовых норм, не обеспеченных экономическими возможностями государства.

Принятие Закона РФ «Об образовании» предшествовало появлению новой Конституции России [4], кодификации гражданского, трудового законодательства. Поэтому данный закон регулировал не только отношения, связанные с организацией системы образования, лицензированием, аттестацией и аккредитацией образовательных учреждений, с поступлением и обучением в образовательных учреждениях, итоговой аттестацией выпускников, но и гражданско-правовые, финансовые, трудовые и иные социальные отношения в сфере образования.

После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, в 1994-1995 годах первой и второй частей ГК РФ была предпринята попытка новации Закона РФ «Об образовании», в результате которой появился Закон РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13.01.96 № 12-ФЗ. Однако и для новой редакции закона характерно разнообразие правовых норм, относящихся к различным отраслям права.

С 1997 по 2007 г. было принято 32 федеральных закона, которые внесли изменения в 157 статей Закона РФ «Об образовании», и 18 федеральных законов, внесших изменения в 95 статей Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». При этом во многие статьи обоих законов изменения вносились многократно (таблица 2) [6, 7, 8].

Несмотря на вносимые изменения в федеральные законы об образовании, они содержат правовые нормы, вступающие в коллизию с нормами других законодательных актов.

Так, в законах об образовании присутствуют нормы гражданского права. Некоторые из них имеют исключительный характер, например, запрет на приватизацию (п. 13 ст. 39 Закона РФ «Об образовании», п. 7 ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).

Нормы пунктов 1-4 статьи 39 (об имущественных отношениях) и пунктов 1-2 статьи 47 (о предпринимательской деятельности) Закона РФ «Об образовании» дублируют соответствующие нормы Гражданского Кодекса РФ. (В настоящее время Федеральный закон от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерально-

го закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» признал утратившими силу пункты 7-9 статьи 39 Закона РФ «Об образовании».)

Пункт 3 статьи 11 Закона РФ «Об образовании» предусматривает, что отношения между учредителем и образовательным учреждением определяются договором, заключенным между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации, но правовая природа такого договора не определена.

В тексте Закона РФ «Об образовании» используется термин «образовательное учреждение», который в зависимости от контекста обозначает либо организационноправовую форму «учреждение», либо родовое понятие для любой некоммерческой организации, осуществляющей образовательный процесс (ст. 12, 33, 36, 39).

В законодательстве об образовании отсутствуют нормы, регулирующие получение образования на возмездной основе. Правовое регулирование этих отношений ГК РФ (гл. 39, ст. 779 – 783), носящее межотраслевой характер, не учитывает специфики образовательных отношений (так, отсутствует безоговорочное право образовательного учреждения на одностороннее расторжение договора в случае академической неуспеваемости обучающегося) [5].

В законах об образовании присутствуют нормы трудового права. На уровне федерального законодательства регулирование труда педагогических работников образовательных учреждений в значительной мере дублируется в ТК РФ.

Так, глава 52 ТК РФ, посвященная особенностям регулирования труда педагогических работников, не затрагивает таких проблемных трудовых отношений в образовательных учреждениях, как особенности рабочего времени, оплаты труда, замены временно отсутствующих педагогов, дисциплинарной ответственности. Эти вопросы частично регламентируются в подзаконных ведомственных актах советских времен, которые нуждаются в современном прочтении.

В частности, включение в ТК РФ международных норм, ограничивающих принудительный и обязательный труд (ст. 72.2), не согласуется с предоставлением права администрации образовательных учреждений привлекать педагогических работников к не обусловленной трудовым договором работе в период каникул, поскольку каникулы нельзя отнести к чрезвычайным обстоятельствам.

Нерешенным остается вопрос о замене педагогов в связи с их неявкой на работу, так как по нормам ТК РФ, действующим с октября 2006 года, такая замена возможна лишь при чрезвычайных обстоятельствах.

Действующим отраслевым федеральным законам в сфере образования присущи и другие недостатки. Так, в законе об образовании отсутствует единый понятийный аппарат – образовательный глоссарий, учитывающий современные подходы и требования к системе образования (а, именно, отсутствует специальная статья «Понятия и термины, применяемые в настоящем законе»). Целесообразно дать определения следующих понятий «качество образования» и «качество подготовки» (в ст. 38 Закона РФ «Об образовании» – «Государственный контроль качества образования» и в ст. 26 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» – «Государственный контроль качества высшего и послевузовского профессионального образования» используются данные понятия).

Таким образом, нормы современного законодательства в области образования следует привести в соответствие с положениями гражданского и трудового кодексов и включить в Закон РФ «Об образовании» образовательный глоссарий, учитывающий современные подходы к качеству образования с учетом вступления России в общеевропейское образовательное пространство [8].