Цифровизация - фундаментальный тренд современного общества: правовые основы, ожидания и реальность

В Послании Президента России Федеральному Собранию 1 декабря 2016 года было предложено «запустить масштабную системную программу развития экономики нового технологического поколения, так называемой цифровой экономики». Президентом РФ обращено внимание на то, что это «вопрос национальной безопасности и технологической независимости России, в полном смысле этого слова – нашего будущего. Надо провести инвентаризацию и снять все административные, правовые, любые другие барьеры, которые мешают бизнесу выходить как на существующие, так и на формирующиеся высокотехнологичные рынки»1.

Правительству Российской Федерации было поручено разработать совместно с Администрацией Президента Российской Федерации и утвердить программу «Цифровая экономика», предусмотрев меры по созданию правовых, технических, организационных и финансовых условий для развития цифровой экономики в Российской Федерации и ее интеграции в пространство цифровой экономики государств – членов Евразийского экономического союза2.

Нормативные основы цифровизации в России были заложены в следующих стратегических программных документах:

О стратегии развития информационного общества в России на 2017 -2030 годы: Указ Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 2033;

Об утверждении программы «Цифровая экономика Российской Федерации»: Распоряжение Правительства РФ от 28.07.2017 № 1632-р4;

О системе управления реализацией программы «Цифровая экономика Российской Федерации»: Постановление Правительства РФ от 28.08.2017 № 10305;

О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года: Указ Президента РФ от 07.05.2018 №204 (ред. от 19.07.2018)6;

О выделении Минэкономразвития России из резервного фонда Правительства Российской Федерации в 2018 году бюджетных ассигнований на реализацию плана мероприятий по направлению «Нормативное регулиро- вание» программы «Цифровая экономика Российской Федерации»: Распоряжение Правительства РФ от 09.03.2018 № 403-р1;

План мероприятий по направлению «Нормативное регулирование» программы «Цифровая экономика Российской Федерации»: утвержден Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности (протокол от 18.12.2017 №2)2;

План мероприятий по направлению «Информационная безопасность» программы «Цифровая экономика Российской Федерации» утвержден Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности (протокол от 18.12.2017 №2)3.

Были разработаны и утверждены Методические указания по разработке планов мероприятий по направлениям реализации программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (протокол заседания подкомиссии по цифровой экономике Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 29.11.2017 № 7)4.

Российская Федерация занимает 41-е место по готовности к цифровой экономике со значительным отрывом от десятки лидирующих стран, таких, как Сингапур, Финляндия, Швеция, Норвегия, Соединенные Штаты Америки, Нидерланды, Швейцария, Великобритания, Люксембург и Япония. С точки зрения экономических и инновационных результатов использования цифровых технологий Российская Федерация занимает 38-е место с большим отставанием от стран-лидеров, таких, как Финляндия, Швейцария, Швеция, Израиль, Сингапур, Нидерланды, Соединенные Штаты Америки, Норвегия, Люксембург и Германия5.

Такое значительное отставание в развитии цифровой экономики от мировых лидеров объясняется состоянием действующей нормативной базы, не отвечающей потребностям цифровой экономики, и недостаточно благоприятной средой для ведения бизнеса и инноваций и, как следствие, низким уровнем применения цифровых технологий бизнес-структурами.

Цифровизация затрагивает все сферы современной жизни общества: государственное управление, законодательство, производство, образование, транспорт, связь и т.д. Прогнозируемый суммарный эффект от цифро- визации общественных отношений к 2025 году составит 4 – 9 трлн рублей, 19 – 35% общего увеличения валового внутреннего продукта.

Появление новых объектов гражданского оборота и, как следствие, моделирование новых правовых конструкций («цифровых прав», «цифровых объектов»1) свидетельствует о необходимости разработки адекватного правового регулирования общественных отношений. Перечень объектов гражданского оборота не статичен, он изменчив, что не может не отражаться на сфере правового регулирования. Неопределенность режима цифровых активов (криптовалюты), анонимность их обладателей приводит к правовым пробелам, порождает проблемы в правоприменительной практике, в том числе при решении вопросов о допустимости и о механизме реализации обращения взыскания по долгам на такие активы.

Как справедливо отмечает В.А. Вайпан: «Законодательство должно обеспечивать возможность идентификации и аутентификации субъектов любым технически возможным способом, в том числе: (мобильной) электронной подписью; биометрическими данными (электронной биометрической подписью); абонентским номером клиента – физического лица, пользующегося услугами подвижной радиотелефонной связи; совершением действий, однозначно идентифицирующих лицо и позволяющих достоверно установить его волеизъявление на совершение действий»2.

Формирование цифровой среды требует существенного обновления действующего законодательства в сфере идентификации субъектов и объектов правоотношений. С 2021 г. в России планируют перевод граждан с бумажного документа на электронный паспорт, носителем которого может стать пластиковая карта со встроенным чипом3. Электронный паспорт обеспечит гражданам доступ ко всем государственным реестрам и услугам, и запись об оказании этих услуг также будет фиксироваться в электронном виде. Речь может идти об объединении в одном документе всех данных человека – паспорта, СНИЛСа, водительских прав. В электронном паспорте будут слепок лица для распознавания, отпечатки пальцев, электронная подпись и код доступа к цифровому профилю. Планируется также создание единого реестра всех данных россиян. Перевод граждан на новый тип паспорта обойдется в 114,4 млрд рублей до 2024 года, – соответствующие данные приводятся в паспорте программы «Цифровой экономики Российской Федерации»1.

Следует отметить, что еще в 2009 году в России начали разработку универсальной электронной карты (УЭК), которая должна была стать многофункциональным платежным средством и одновременно универсальным удостоверением личности. Выдача карт начала производиться по заявлениям граждан с января 2013 года, однако не стала массовой. В итоге признали, что планируемая замена бумажных паспортов на электронные паспорта лишает универсальную электронную карту смысла.

В контексте создания безопасной цифровой среды продолжается и все активнее набирает обороты дискуссия о правовом статусе или правовом режиме роботов и иных объектов, наделенных искусственным интеллектом. В существующей структуре правоотношений роботы и иные технические устройства, обладающие искусственным интеллектом, являются объектами правоотношений и не могут быть самостоятельными субъектами права. Вместе с тем практике известны примеры, свидетельствующие о придании роботам качеств субъекта: в 2017 году робота по имени Фрэн Пеппер официально включили в реестр населения в Бельгии, в 2018 году робот София получил гражданство в Саудовской Аравии.

В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года,2 направленных на реализацию положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»3, дана оценка текущему состоянию готовности России к цифровой экономике. Согласно докладу «Глобальные информационные технологии» Российская Федерация занимает 41-е место по готовности к цифровой экономике (индекс сетевой готовности NRI) и находится в середине второй группы стран (догоняющей) по индексу цифровой экономики и общества (I-DESI).

Все большее число граждан Российской Федерации признает необходимость обладания цифровыми компетенциями, однако показатели использования персональных компьютеров и информационно-телекоммуникационной сети Интернет в Российской Федерации все еще ниже, чем в Европе. Существует разрыв в цифровых навыках между различными группами населения (в 2018 году доля населения, обладающего цифровыми навыками, составляла лишь 26 проценто в по результатам международного исследования PIAAC).

Расширяется применение цифровых технологий в системе образования, однако объемы профильной подготовки кадров и соответствие образовательных программ нуждам цифровой экономики недостаточны.

Необходимость ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере формирует новые вызовы для проведения исследований и разработок в области цифровой экономики, что требует создания системы управления исследованиями и разработками, обеспечивающей координацию усилий государства, компаний, образовательных организаций высшего образования и научных организаций.1

Главный тренд в образовании связан с цифровой революцией, которая, по мнению ректора НИУ ВШЭ Я. Кузьминова: «приведёт к кардинальному изменению рынка труда, появлению новых компетенций, улучшению кооперации, повышению ответственности граждан, их способности принимать самостоятельные решения и так далее. Это, в свою очередь, послужит причиной последующей реорганизации образовательного процесса, во многом основанной на использовании технологий искусственного ин-теллекта»2. Разработка программ автоматического перевода текста с любого языка приведет к тому, что электронные ресурсы, библиотеки ведущих вузов мира станут доступны для каждого обучающегося. Всё это приведёт к полному перестроению образовательного процесса, переосмыслению роли педагога, которому теперь придётся не объяснять тот или иной материал, а помогать найти источник этого материала и разобраться в нём. Иными словами, глобализация образования – явление неизбежное, и не надо его бояться, нужно готовиться к нему3.

В сфере образования уже сегодня необходимо разрабатывать индивидуальные образовательные траектории для каждого ученика, курсанта, студента, развивать проектную и игровую деятельность, менять методику преподавания. Для проверки знаний должны формироваться кейсы, включающие уникальный набор заданий для каждого обучающегося, ответы на которые нельзя найти в Интернете, для решения которых необходимы творческий поиск, навыки сравнения, сопоставления, анализа, синтеза. Решение этой непростой задачи невозможно без помощи искусственного интеллекта.

Необходимы серьезные инвестиции в образование: как показывает опыт Норвегии, инвестиции в дошкольное образование способны дать колоссальный эффект. Чтобы охватить всё население России в этом возрасте, потребуется выделять из федерального бюджета порядка 200-300 милли ардов рублей еже годно.

• ¹    Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года: утверждены Правительством РФ 29.09.2018 // http://static.government.ru/ по состоянию на 02.10.2018.

• ²    Главный тренд российского образования – цифровизация // Учительская газета. 23.01.2018. http://www.ug.ru/article/1029

• ³    Там же.

Обеспечение устойчивости и безопасности функционирования российской цифровой инфраструктуры требует организации и построения системы центров обработки и хранения данных на территории страны. Развитие цифровизации экономики и социальной сферы требует усиления мер безопасности информационной среды. Текущий уровень использования населением средств защиты информации, обеспечения маршрутизации сетевого трафика российского сегмента информационно-телекоммуникационной сети Интернет, использования отечественных разработок и технологий в программном обеспечении является недостаточным и требует дополнительных мер для обеспечения защиты прав и интересов личности, бизнеса и государства в киберпространстве.

Достигнутые в предыдущие годы результаты в части повышения доступности, технологичности и снижения административных барьеров при предоставлении государственных услуг и в государственном управлении должны быть обеспечены преемственными мерами, которые позволят выйти на новый уровень взаимодействия государства с гражданами и субъектами предпринимательства посредством перевода такого взаимодействия в цифровой, «проактивный» и дистанционный режим. В целях развития цифровой экономики, основанной на использовании данных, необходимо посредством внедрения цифровых технологий и цифровых платформ обеспечить сокращение временных и административных затрат при предоставлении государственных и муниципальных услуг, осуществлении контрольно-надзорных функций, функционировании государственных и муниципальных органов.

Что мы сегодня имеем на практике, можно проиллюстрировать следующими примерами. На сайте Федеральной нотариальной палаты 7 декабря 2017 года была размещена информация о том, что с 1 января 2018 года все нотариусы России получат доступ к Единому государственному реестру ЗАГС. Законопроект, предоставляющий такую возможность нотариусам, был принят Государственной Думой РФ 6 декабря 2017 года. 20 декабря 2017 года Президент РФ подписал Федеральный закон № 408-ФЗ1, устанавливающий право доступа нотариусов к Единому государственному реестру ЗАГС. Для нотариусов такой доступ необходим для запроса сведений о рождении, смерти, заключении и прекращении брака, установлении отцовства, перемене имени (фамилии, имени, отчества), а также о внесении исправлений или изменений в соответствующие акты гражданского состояния. Единый государственный реестр ЗАГС до настоящего времени не сформирован. С 1 октября 2018 года в целях повышения автоматизации процессов обработки и хранения информации о регистрации актов гражданского со- стояния1 предусмотрено создание Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния (ЕГР ЗАГС) в качестве федерального централизованного информационного ресурса. Полномочия по созданию федеральной информационной системы Единого государственного реестра ЗАГС возложены на Федеральную налоговую службу Федеральным законом от 23.06.2016 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об актах гражданского состояния». Основа единого реестра – программное обеспечение, разработанное ФНС России. Сотрудники органов ЗАГС смогут выполнять юридически значимые действия в электронном виде по оказанию государственных услуг в сфере актов гражданского состояния, используя при этом все преимущества централизованной системы хранения данных: онлайн-доступ к ранее составленным актовым записям независимо от места их нахождения на территории Российской Федерации. Для граждан появится возможность непосредственно в день обращения получить повторный документ: свидетельство или справку, даже если сама запись хранится в другом субъекте Российской Федерации (по мере включения ранее составленных актовых записей в Единый государственный реестр записей актов гражданского состояния). Несомненны преимущества создания Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния: оперативность в получении информации, взаимодействие всех участников системы актов гражданского состояния – органов ЗАГС разных субъектов РФ в электронной форме; представление сведений уполномоченным органам автоматизированным способом в электронном виде посредством системы межведомственного электронного взаимодействия. Но пока это вопрос будущего, а не настоящего. Обмен сведениями между нотариусами и органами ЗАГС будет происходить через Систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Нотариусы являются участниками этой системы с 2014 года посредством подключения к ней Единой информационной системы нотариата. Оперативный обмен данными в рамках СМЭВ осуществляется нотариусами с органами Федеральной налоговой службы, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

В августе 2018 года в очередной раз была нарушена нормальная работа Единого государственного реестра недвижимости. По официальным данным, ситуация коснулась 49 регионов2. Участники гражданского оборота несли убытки, не могли зарегистрировать и перерегистрировать права на объекты недвижимости (квартиры, дома, земельные участки). По предварительным данным, «в результате катаклизма недофинансирование жилищного строительства составило около 4 млрд рублей. За это время скопилось около 900 тысяч неоформленных пакетов документов с недви-жимостью»1.

Проблемы в системе регистрации прав на недвижимое имущество, ограничений и обременений прав возникают не впервые. С конца 2016-го до начала 2019-го в создание Единого государственного реестра недвижимости планировалось вложить 3 млрд рублей. Система, концентрирующая все данные об объектах недвижимости России, дает сбой, который объясняют сменой программного обеспечения, переходом на новейшие технологии. Вместе с тем проблема масштабная и системная и касается не только баз данных Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, но и Федеральной налоговой службы, Министерства внутренних дел, нотариата, органов ЗАГС, организаций здравоохранения, транспорта и других жизненно важных сфер, где внедряются цифровые данные и цифровые технологии. И вопрос не только в некачественной технике и недоработанном программном обеспечении, но и в некомпетентности, непрофессионализме, отсутствии персональной ответственности за результаты многомиллиардных государственных проектов. Достаточно высок в Российской Федерации уровень коррупции. По итогам 2017 г. в рейтинге стран мира по показателю распространенности коррупции в государственном секторе, рассчитанном по методике международной неправительственной организации Transparency International, Россия – на 131-м месте (значение индекса составило 29 баллов из 100). На том же месте находятся Украина, Казахстан, Иран и Непал.2