Формирование концептуальной основы и развитие института местной власти (местных советов) в советском государстве в период до Конституции СССР 1924 г

Советская власть с самого начала своего функционирования придавала большое значение вопросам организации местного управления. Уже в Обращении II Всероссийского съезда Советов 25 октября (7 ноября) 1917 г. «Рабочим, солдатам и крестьянам!» [1] указывалось, что

«вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которые и должны обеспечить подлинный революционный порядок». 19 декабря 1917 г. за подписью В.И. Ленина вышел декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению» [2] с задачей объединить деятельность всех городских и земских учреждений. Затем последовало обращение НКВД ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов под названием «Об организации местного самоуправления», в котором Советы призывались смелее брать в свои руки решение местных вопросов. В этом документе указывалось, что «все прежние органы местного управления, областные, губернские и уездные комиссары, комитеты общественных организаций, волостные правления и пр., должны быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостные советами р., с., кр. и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера [выделено нами – авт.], но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким путем создается связанный во всех своих частях однородный организм ‒ Республика Советов» [3]. Вновь созданному ведомству из Комиссариата внутренних дел были переданы: главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита и другие относящиеся к местному самоуправлению учреждения, и, соответственно, значение итогов земского съезда, состоявшегося в ноябре 1917 г., было сведено к нулю, поскольку прежний институт местного самоуправления не вписывался в новую концепцию советской власти на местах.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что тогда была сделана попытка организовать местное самоуправление практически в том понимании, которое имеется в виду в настоящее время, однако эта была первая из немногих попыток такого рода, которые, впрочем, не получили развития. Одновременно распускались прежние органы местного самоуправления. Так, 16 ноября 1917 г. был издан декрет СНК РСФСР «О роспуске Петроградской городской думы» [4]. Несколько позже (27 декабря 1917 г.) Совнарком издал декрет о ликвидации Земского Союза и образовании комитета по роспуску земств вообще. Тогда же был создан Наркомат по делам самоуправления, однако он просуществовал около трех месяцев и был упразднен после выхода левых эсеров из правительства [5, с. 57].

Нужно также иметь в виду, что по меньшей мере полтора года советская власть еще не контролировала полностью положение на местах. Поэтому отсутствие в данный период прочной центральной власти приводило к возникновению различных образований типа местных «совнаркомов» и «трудовых коммун». Н.В. Крыленко приводил пример, когда из Печенежского уезда Архангельской губернии сообщали: «Мы власть на местах, мы приемлем декреты центральной власти постольку, поскольку она для нас приемлема» [6, с. 69]. Постепенно, однако, по мере укрепления советской власти, приводились в относительно более стабильные отношения в сфере организации местной власти. При этом строение органов Советской власти по территориальному принципу разрешалось в первых правовых актах, принятых на местах, более или менее единообразно: сельский, городской, волостной, уездный, губернский, областной Совет или съезд Советов. Так, Инструкция по организации Советской власти в деревне, принятая на I Воронежском губернском крестьянском съезде 31 декабря 1917 г., устанавливала следующую систему органов Советской власти: сельские Советы крестьянских депутатов, волостные Советы крестьянских (рабочих, солдатских депутатов), уездные Советы и губернский Совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Аналогичной была структура местных Советов и в других губерниях. В этой связи Э.Н. Алешкина приходит к выводу: «На основе обобщения правового регламентирования организации и деятельности местного опыта была узаконена система советских органов в Конституции РСФСР 1918 г.» [7, с. 35].

Следует заметить, что принятию первой советской Конституции предшествовали несколько вариантов устройства местной власти. Однако большинство предлагавшихся проектов организации местной власти («Учреждение Советов» левых эсеров, проекты эсеров-максималистов П.П. Ренгартена, М.А. Рейснера и др.) хотя и декларировали «торжество Советской власти», строились на системе и опыте деятельности земского и городского самоуправления, были пронизаны их идеологией. Советы виделись авторам проектов не «боевым орудием пролетариата», а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам. Естественно, все эти проекты были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею, поскольку конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата.

Но Конституция РСФСР 1918 г. [8] закрепила несколько иную организацию Советской власти, на местах. Согласно ст.53 Конституции, органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являлись съезды Советов. Советы же депутатов предусматривались только в городах и селениях (в деревнях, селах, станицах, местечках, городах с населением менее 10 тыс. человек, аулах, хуторах и пр.). Образовывались Советы депутатов в городах ‒ по расчету 1 депутат на каждые 1 000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1 000 членов, в селениях ‒ по расчету 1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждое селение. Срок полномочий депутатов составлял 3 месяца. Для текущей работы Совет депутатов избирал из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет). Статья 56 Конституции устанавливала, что в границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью признавался исполнительный орган Съезда ‒ исполнительный комитет.

Здесь уже уровень местного самоуправления (уезд, волость) ставится в один ряд с органами государственной власти. И такой подход будет использован во всех последующих конституциях. Соответственно предусматривалась четкая иерархия, вплоть до права отмены решений нижестоящих Советов: «Съездам Советов и их Исполнительным Комитетам принадлежит право контроля над деятельностью местных Советов (т.е. областным ‒ право контроля над всеми Советами данной области, губернским ‒ над всеми Советами данной губернии, кроме городских, не входящих в состав уездных Съездов Советов, и т.д.), а областным и губернским Съездам Советов и их Исполнительным Комитетам ‒ кроме того, право отмены решений действующих в их районе Советов (выделено нами – авт.), с извещением об этом в важнейших случаях Центральной Советской власти» (ст. 62).

С середины 1921 г. в советском государстве стали решаться вопросы, связанные с имуществом и средствами местных Советов, необходимыми для их жизнедеятельности. Доходы от восстановленных налогов и плата за услуги также постепенно передавались в ведение местных Советов. Нэп приводил к формированию на местах широкого спектра собственности: государственной, муниципальной (коммунальной), кооперативной, личной. Для местной власти открывалось широкое поле деятельности, но возможности, предоставляемые законами, не используются, и во многом из-за засилья бюрократии [9, с. 47-49]. Так, М.А. Рейснер в 1923 г. писал, что «мы бесспорно отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централизации» [10, с. 405]. И далее обосновывалась указанная выше его мысль о том, что исполкомы в данных условиях имеют все реальные возможности для подавления Советов, с целью освобождения от их контроля и расширения своей власти, то есть «Совдепия» превратилась в «Исполкомию».

Тем не менее ведущими советскими теоретиками в начале 1920-х гг. идея местного самоуправления не отрицалась. Так, П.И. Стучка выдвигал «органическую теорию» местного самоуправления, которая рассматривалась им как направление, переходное к государственной теории: «Эта теория, которой отдавал известную роль и К. Маркс, приравнивает все государство к живому организму. Государство ‒ это сложная личность. Низшая его форма организации ‒ это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично-правовых полномочий, не делегированных государством, а принадлежащих ей самостоятельно по собственному праву, как социальному организму» [11, с. 272]. Другой известный специалист по теории управления Л.А. Велихов также обосновывал совместимость местного самоуправления с социалистической формой устройства: «С точки зрения марксизма местное самоуправление следовало бы определить как государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредствам избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения ... Буржуазно-классовое самоуправление капиталистических стран приняло в СССР форму и содержание пролетарски-классового самоуправления, и нет решительно никаких оснований отрицать этот факт, оперируя расплывчатой и научно-неопределенной терминологией» [12, с. 235].

Однако такого рода идеи так и не получили своего дальнейшего развития и начиная с 1930-х гг. были отвергнуты официальной государственной идеологией. Что касается официальной доктрины, то в конце 1920 г. в постановлении «О советском строительстве» VIII Всероссийский съезд Советов [13] определял местное самоуправление как органы внутренней организации города и деревни для восстановления хозяйства. Предписывалось, в частности, городские Советы образовывать во всех поселениях городского типа, на заседания Советов привлекать возможно большее количество рабочих и крестьян, устраивая эти заседания в рабочих кварталах и, по возможности, на крупных фабриках и заводах. Однако в условиях военного времени эти предписания во многом оставались декларацией. В принятом через год постановлении «О советском строительстве» IХ Всероссийского съезда Советов ряд норм свидетельствует о том, что самостоятельность местных Советов была минимальной. Так, в разделе «Об отделах местных исполнительных комитетов» данного постановления указывалось, в частности, что «существующие при волостных исполнительных комитетах отделы, а также волостные экономические совещания упраздняются. Количество членов волостных исполнительных комитетов устанавливается в три человека» [14]. Как видно, структура низовых исполнительных органов, вплоть до количества штатных единиц, определялась и не избираемыми населением Советами, и даже не губернскими органами власти, а на высшем властном уровне. Одновременно указанные решения довольно ясно показывают приоритет исполнительных органов власти в системе Советов.

Таким образом, после окончательного установления советской власти на всей территории страны институт местного самоуправления был также окончательно включен в систему местной государственной власти и управления. На всех уровнях избирались Советы, которые формировали соответствующие исполкомы, а последние, в свою очередь. стали занимать самодовлеющее значение и руководствоваться не столько волей сформировавших их депутатов местных Советов, сколько указаниями вышестоящих инстанций исполнительных структур. Эта центральная идея находила отражение в издаваемых позже соответствующих нормативноправовых актах, в том числе в Положении о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа 1922 г. [15] Одновременно все более последовательно развивалось нормативное закрепление вопросов местного управления, особенно после образования СССР в 1922 г., что в наиболее концентрированном виде нашло отражение в Конституции СССР 1924 г. [16], которая и определила организационно-правовую основу дальнейшего функционирования института местных Советов в советском государстве.