Формы государственной финансовой поддержки деятельности в сфере науки и научно-технологического развития

Введение .

В условиях глобальных вызовов и санкционного давления финансирование науки и инноваций становится критически важным для обеспечения национального технологического суверенитета, импортозамещения и перехода к модели устойчивого развития, основанной на знаниях. При этом ключевое значение имеют не только объемы финансирования, но и экономическая адекватность и правовая обоснованность применяемых форм поддержки, а также баланс между федеральным и региональным финансированием, прямой и косвенной поддержкой, финансированием и стимулированием и т.д.

В соответствии со Стратегией научнотехнологического развития Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 28 февраля 2024 г. № 145, одним из основополагающих принципов государственной политики в области научно-технологического развития выступает государственная и общественная поддержка фундаментальных и поисковых научных исследований как инструмента долгосрочного развития страны. Степень и формы участия Российской Федерации и ее территориальных образований (субъекты РФ, муниципальные образования) в реализации государственной политики в сфере научного и технологического развития, включая финансовую поддержку субъектов научной, инновационной и научно-технологической деятельности, различны. Это обусловлено как особенностями правового статуса указанных публично-правовых образований и их уполномоченных органов, так и разным уровнем их возможностей (организационных, экономических, в том числе финансовых, кадровых и др.), что находит свое отражение в действующем нормативно-правовом регулировании.

Представляется, что в условиях реформирования российского законодательства о науке и научно-технической деятельности целесообразно концептуализировать и систематизировать формы и механизмы государственной финансовой поддержки данной сферы.

Обсуждение .

Понятие «форма» (лат. forma – форма, вид, образ) имеет несколько лексических значений:

• 1)    очертания, внешний вид, контуры предмета;

• 2)    внешнее выражение кого-либо содержания;

• 3)    приспособление для придания чему-либо определённых очертаний;

• 4)    единая по цвету, покрою и др. признакам одежда [1, с. 539].

Форма как философская категория есть внутренняя организация содержания, которое, в свою очередь, будучи определяющей стороной целого, представляет единство всех составных элементов объекта, его свойств, внутренних процессов, связей, противоречий и тенденций [2, с. 69].

В теории права формы деятельности государства, по сути, отождествляются с формами осуществления функций государства, которые подразделяются на правовые и организационные [3, с. 63–65]. В отраслевой юридической литературе схожий подход используется применительно к формам финансовой деятельности государства и муниципальных образований, в соответствии с которым указанные формы подразделяются на правовые и неправовые [4, с. 94–98; 5, с. 69–70]. Под формами деятельности государственных органов теоретиками права понимается внешнее ее проявление, выражающееся в исполнении указанными органами функций государственной власти с использованием предоставленных полномочий правового и неправового характера в пределах законодательно установленной компетенции, в целях осуществления задач государственной власти, а равно обеспечения и организации такой деятельности [6, с. 124].

В федеральном законодательстве, регулирующем в той или иной степени общественные отношения в сфере науки, научно-технической и технологической политики, инновационной деятельности, отсутствует единообразное понимание форм государственной деятельности в указанной сфере, включая формы государственной, в том числе финансовой, поддержки.

Исходя из нормативного определения государственной научно-технической политики, закрепленного в ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (далее – Закон о науке), данная политика как вид социально-экономической политики определяет помимо целей и направлений также формы деятельности органов государственной власти РФ в области науки, техники и реализации достижений науки и техники. При этом уже, в соответствии со ст. 13 данного закона направления вышеуказанной политики на среднесрочный и долгосрочный периоды, определяются Президентом РФ на основе специального доклада Правительства РФ. В связи с этим, в научной литературе справедливо обращается внимание на противоречивость таких формулировок в части детерминированности отношений объекта (политика) и субъекта (органы власти): не ясно «кто и что определяет: политика – деятельность органов власти или органы власти – политику» [7].

Несмотря на упоминание в ст. 2 Закона о науке форм деятельности органов государственной власти РФ в научно-технической области, в последующих статьях данного акта отсутствует прямое указание на эти формы. При этом анализ нормативно закрепленных принципов государственной научно-технической политики, полномочий органов государственной власти РФ по ее формированию и реализации позволяет сделать вывод о фактическом включении в их содержание проявлений форм деятельности органов государственной власти, если под формой деятельности в общем виде понимать внешнее выражение и организацию такой деятельности. В частности, в научной литературе отмечается, что большинство полномочий, указанных в п. 1 ст. 12 Закона о науке (принятие законов и иных нормативных правовых актов, финансирование научной и (или) научно-технической деятельности и др.), по своей сути, выступает основными формами деятельности государства в сфере науки и техники [8, с. 47]. Кроме того, некоторые перечисленные в п. 2 ст. 11 Закона о науке принципы (например, концентрация ресурсов на приоритетных направлениях научно-технологического развития; стимулирование научной, научнотехнической и инновационной деятельности через систему экономических и иных льгот) напоминают больше направления или формы государственной деятельности, в них отсутствуют идеи, ценности, идеология политики в отношении науки и техники [8, с. 49–50].

При определении института инновационного развития (ст. 2 Закона о науке) законодателем указывается, что им выступает организация, являющаяся получателем средств государственной поддержки в допускаемой законодательством РФ форме.

Применительно к инновационной деятельности, в Законе о науке (ч. 3 ст. 16.2) четко перечисляются формы государственной поддержки, к которым относятся, например:

• –    предоставление льгот по уплате налогов, сборов, таможенных платежей;

• –    предоставление образовательных услуг;

• –    предоставление информационной поддержки;

• –    формирование спроса на инновационную продукцию;

• –    финансовое обеспечение (в том числе бюджетные инвестиции, субсидии, гранты, кредиты, займы, гарантии, взносы в уставный капитал);

• –    реализация целевых программ, подпрограмм и проведение мероприятий в рамках государственных программ РФ;

  – поддержка экспорта.

Некоторые из вышеуказанных форм могут также иметь свои формы реализации, закрепляемые в Законе о науке. В частности, в соответствии с п. 2 ст. 16.4 Закона о науке, финансовое обеспечение инновационного проекта может осуществляться посредством венчурного и (или) прямого финансирования инновационного проекта в форме инвестиций, а также в иных формах финансового обеспечения в соответствии с законодательством РФ. При этом п. 3 ст. 16.3 Закона о науке предусматривается, что допустимые фор- мы финансового обеспечения инновационного проекта за счет средств государственной поддержки инновационной деятельности устанавливаются Правительством РФ.

В частности, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2020 г. № 2204, финансовое обеспечение инновационного проекта может осуществляться институтом инновационного развития в одной и (или) комбинации из нескольких допустимых форм, например:

• а)    участие в уставных (складочных) капиталах коммерческих организаций;

• б)    приобретение инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов, участие в договорах инвестиционных товариществ, участие в иных формах коллективных инвестиций;

• в)    предоставление займов, иных долговых инструментов;

• г)    выдача гарантий и поручительств;

• д)    предоставление конечным получателям государственной поддержки грантов, призов, стипендий;

• е)    предоставление кредитов;

• ж)    использование иных не противоречащих законодательству РФ форм вложения средств.

В научной литературе встречается понятие «формы реализации научно-технологического развития», поскольку в Конституции РФ используются, например, такие формулировки, как федеральная политика в области научнотехнологического развития (п. «е» ст. 71), «государственная поддержка научно-технологического развития» (п. «в.1» ч. 1 чт. 114), а терминология, связанная с научно-технологическим развитием, широко востребована в политико-правовой практике при решении прагматических, конкретноприкладных задач в качестве приоритетных.

В связи с этим, при формировании концепции нового закона о науке предлагается использовать конструкцию «государственная политика в области науки и научно-технологического развития» [9, с. 137–138, 139].

К основным формам реализации научнотехнологического развития относят стимулирование и государственную поддержку; при этом отмечается, что действующее регулирование идет по пути расширения разнообразия указанных форм, «сочетает исторически сложившиеся и новые, типовые и единичные (индивидуальные) формы, которые определяются нормативными правовыми актами разной отраслевой принадлежности (в том числе складываются на основе бюджетного и налогового регулирования) и разной юридической силы, включая подзаконные акты» [9, с. 139].

В Федеральном законе от 28 декабря 2024 г. № 523-ФЗ «О технологической политике в Рос

сийской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не упоминается понятие «формы реализации технологической политики», но используются термины «цели и задачи технологической политики» (ст. 4), «инструменты реализации» указанной политики (ст. 5). Глава 7 этого закона посвящена стимулированию деятельности по реализации технологической политики. При этом особо выделяются меры государственного стимулирования данной деятельности, в том числе финансового характера, содержание которые составляют меры бюджетной, налоговой и таможенной поддержки.

Государственная поддержка субъектов определенных видов деятельности или сферы деятельности может рассматриваться как в узком, так и широком смысле.

В узком смысле – это деятельность непосредственно органов государственной власти, осуществляемая в целях развития определенной сферы (области) экономики или видов деятельности.

В широком смысле, государственная поддержка может оказываться не только указанными органами, но и органами местного самоуправления, а также создаваемыми при их прямом или косвенном участии институтами развития и иными организациями, способствующими выполнению государственных задач.

Например, в таком расширительном понимании трактуется поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

В соответствии с Законом о науке (ст. 16.2), к субъектам государственной поддержки инновационной деятельности относятся Российская Федерация и ее субъекты, их органы исполнительной власти, а также соответствующие организации, через которые может осуществляться такая поддержка (фонды поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности; институты инновационного развития, например, АО «РОСНАНО», АО «Российская венчурная компания», Государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ»). При этом органы местного самоуправления могут также поддерживать инновационную деятельность в формах, предусмотренных для ее государственной поддержки.

Государственная финансовая поддержка научной, научно-технической, инновационной деятельности, осуществляемая Российской Федерацией и ее субъектами, предполагает, как непосредственное финансовое обеспечение такой деятельности, так и ее стимулирование через систему экономических и иных льгот. В соответствии с п. 2 ст. 15 Закона о науке, финансовое обеспечение вышеуказанной деятельности осуществляется публично-правовыми обра- зованиями посредством выделения бюджетных средств научным организациям и образовательным организациям высшего образования, фондам поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, а также иным организациям, осуществляющим указанную деятельность в рамках конкретных научных, научнотехнических программ и проектов.

Как уже отмечалось, применительно к деятельности по реализации технологической политики, вместо термина «государственная поддержка» используется «государственное стимулирование», при этом меры государственного стимулирования, по сути, отождествляются с мерами поддержки (информационно-консультационная поддержка, поддержка инновационной деятельности, инфраструктурная поддержка, поддержка экспорта, иные меры поддержки).

К мерам государственного стимулирования финансового характера отнесены:

• а)    субсидии юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (ст. 78 БК РФ). При этом, например, предоставление субсидий на возмещение затрат по уплате таможенных платежей, понесенных юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, являющимися лицами, участвующими в реализации проекта создания и обеспечения функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра «Сколково»), осуществляется в форме авансовых платежей за счет средств федерального бюджета (п. 4 ст. 78 БК РФ). Субсидии хозяйственным обществам могут предоставляться для реализации ими делегированных государством функций в виде вкладов в их имущество, не увеличивающих их уставные капиталы (п. 4.2 ст. 78 БК РФ);

• б)    субсидии бюджетным и автономным государственным (муниципальным) учреждениям (вузам, научным организациям, фондам поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности) на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания (ст. 78.1 БК РФ);

• в)    бюджетным и автономным учреждениям, государственным (муниципальным) унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности (ст. 78.2 БК РФ);

• г)    субсидии государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям, предоставляемые им на различные цели, в том числе на осуществление делегированных Российской Федерацией государственных полномочий (функций), на оказание государственных услуг, осуществление капитальных вложений в создание и развитие государственных информационных систем в случае определения их операторами указанных систем, в объекты капитального строительства, находящиеся в их собственности (ст. 78.3 БК РФ);

• 3)    гранты в форме субсидий: предоставляются юридическим лицам, включая некоммерческие организации, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам грантов, в том числе на конкурентной основе, из бюджетов публичноправовых образований (п. 7 ст. 78, п. 4 ст. 78.1 БК РФ);

• 4)    бюджетный кредит – денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных)

учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах (ст. 6 БК РФ). В рассматриваемой сфере бюджетные кредиты предоставляются достаточно редко. В качестве вида бюджетных кредитов, которые могут предоставляться для финансовой поддержки научной, научнотехнической, инновационной деятельности, можно выделить казначейские инфраструктурные кредиты (ст. 93.8 БК РФ). Такие кредиты могут предоставляться субъектам РФ на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов за счет временно свободных средств единого счета федерального бюджета на срок до 15 лет в случае, если предоставление подобного рода кредитов предусмотрено федеральным законом о федеральном бюджете. В частности, казначейские инфраструктурные кредиты могут направляться на проектирование, строительство, реконструкцию, техническое перевооружение объектов инфраструктуры индустриальных (промышленных) парков, промышленных технопарков, инновационных научнотехнологических центров;

• 5)    государственная (муниципальная) гарантия: обеспечивает надлежащее исполнение принципалом его денежных обязательств перед бенефициаром, возникших из договора или иной сделки (основного обязательства) (ст. 115 БК РФ). В качестве цели предоставления государственной гарантии РФ может быть оказание поддержки экспорта промышленной продукции, выпускаемой российскими производителями.

В НК РФ предусматриваются различные формы налогово-правовой поддержки, использование которых можно рассматривать в качестве косвенных форм финансовой поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, а точнее форм их государственного стимулирования. При этом с точки зрения действующего законодательства о налогах и сборах все действующие вышеуказанные меры нельзя назвать льготами по уплате налогов в качестве отдельного элемента налогообложения. Большинство из них располагаются в рамках иных элементов налогообложения (объекта налогообложения, налоговой базы, налоговой ставки) или вообще к ним не относятся (освобождение от уплаты отдельных категорий налогоплательщиков).

К формам налогово-правовой поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности можно отнести следующие:

– налога на имущество организаций и земельного налога в рамках налоговых льгот. В частности, освобождаются от обложения данными налогами организации – резиденты особой экономической зоны в отношении объектов налогообложения, участники проекта и управляющие компании на территории инновационного центра «Сколково» (п. 17, 19, 20, 26, 29 ст. 381, подп. 9, 10, 13 п. 1 ст. 395 НК РФ);

• 2)    изъятие из объекта налогообложения или налоговой базы. Например, не подлежит налогообложению ввоз на территорию РФ технологического оборудования, аналоги которого не производятся в РФ, по перечню, утверждаемому Правительством РФ (п. 7 ст. 150 НК РФ);

• 3)    пониженные налоговые ставки по налогу на прибыль организаций. Например, они применяются к резидентам особых экономических зон в части налога на прибыль, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ (абз. 6, 7 п. 1 ст. 284 НК РФ);

• 4)    пониженные тарифы страховых взносов. В частности, они могут применяться для хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении результатов интеллектуальной деятельности, резидентов особых экономических зон, российских организаций, осуществляющих деятельность в области IT технологий, участников проекта на территории инновационного центра «Сколково» (п. 1 ст. 427 НК РФ);

• 5)    иные формы. Например, к ним можно отнести изменение срока уплаты налога в рамках предоставления инвестиционного налогового кредита в связи проведением организацией научноисследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, осуществлением организацией внедренческой или инновационной деятельности (подп. 1 и 2 п. 1 ст. 67 НК РФ).

Как было указано выше, одной из форм государственной поддержки, указанной в Законе о науке, является формирование спроса на инновационную продукцию. Примером нормативно-правовой реализации такой формы являются установле-