Институт аттестации сотрудников советской милиции: историко-правовой анализ формирования

Постановление НКВД РСФСР от 10 ноября (28 октября по старому стилю) 1917 г. № 1 «О рабочей милиции»1, принятое всего через три дня после Октябрьской революции, стало отправной точкой для формирования рабочей милиции в РСФСР и Советском Союзе. До этого момента порядок несения полицейской службы и аттестации чиновников определялся законодательством Российской империи, опиравшимся на многолетний опыт [1, с. 101 – 111].

Однако в конце 1917 года отечественная государственная служба, существовавшая почти два столетия и имевшая прочную правовую основу2, была фактически упразднена. Начало советской эпохи ознаменовалось отменой всех гражданских чинов, званий, титулов и наименований3. В этих условиях радикальных перемен, становление системы аттестации работников рабоче-крестьянской милиции (далее – РКМ) было тесно связано с процессом формирования самой советской милиции.

Ретроспективный анализ источников правового обеспечения строительства профессиональной советской милиции и соответствующего научного материала свидетельствует, что разработка нормативно-правовой основы прохождения правоохранительной службы в милиции с целью ее «огосударствления» и унификации началась весной 1918 года.

Начало этому процессу положило решение коллегии НКВД РСФСР от 10 мая 1918 года. Согласно этому решению, «милиция была определена как постоянный штат людей, исполняющих специальные функции». При этом было установлено, «что организация милиции должна быть независимой от Красной армии, а их функции – строго разграничены»4. «15 мая это распоряжение было направлено всем губернским исполкомам по телеграфу» [2, с. 99]. Как точно подметила Н.И. Разуваева, «с этого момента милиция из «народной» начинает переход в категорию профессиональной» [3, с. 23].

4 июля 1918 г. в № 17 «Вестника комиссариата внутренних дел» был опубликован проект

Положения о народной рабоче-крестьянской охране (советской милиции) – документ, который заложил основы ее создания. В нем, в частности, отмечалось: «Ввиду чрезвычайных условий, переживаемых в настоящее время Россией, для охраны революционного порядка учреждается ... советская милиция как постоянный штат лиц. Организация ... советской милиции отделяется от военного дела (Красной армии) и пользуется кредитами, отпускаемыми по сметам Комиссариата внутренних дел» [4, с. 4].

12 октября 1918 года, после завершения необходимых подготовительных мероприятий, НКВД и Народный комиссариат юстиции (далее – НКЮ) РСФСР утвердили Инструкцию «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции»5. Этот основополагающий документ стал важнейшим шагом в создании советской милиции на десятилетия вперед. Инструкция внесла принципиальное изменение, повсеместно унифицировав организационно-правовые формы советской милиции. «15 октября 1918 г. НКВД РСФСР разослал ее в губернские и уездные управления милиции, подчеркнув, что впредь надлежит руководствоваться только этой инструкцией об организации милиции, отменяющей все инструкции по организации милиции, выработанные и принятые на местах» [2, с. 100 – 101].

Обзор литературы

Опыт, накопленный в первые годы Советской власти при создании профессиональной милиции, был обобщен и закреплен в Положении о рабоче-крестьянской милиции, утвержденном декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1920 г.6 Оно впервые разделило личный состав советской милиции на две категории: сотрудников (командный состав, следователи, агенты розыска, младшие и старшие милиционеры) и вспомогательный состав (канцелярские и технические работники) (§ 4). Для вновь принимаемых на службу устанавливался годичный срок обязательной службы (§ 5), способствовавший их адаптации и приобретению профессиональных навыков.

Реализация декрета ВЦИК РСФСР от 23 ноября 1922 г. «О пересмотре и доукомплектова- нии личного состава милиции»1 (далее – Декрет 1922 г.) привела к выработке процедур, составивших основу формирования института аттестации личного состава советской милиции. Как четко подметил В.М. Шамаров, «эти процедуры «впоследствии были использованы и развиты в форме регулярного служебного аттестования личного состава» [5, с. 62].

Согласно пункту 2 Декрета 1922 г., были сформированы особые комиссии на всех уровнях – от уезда до республики. А.Я. Малыгин и Е.И. Яковлева констатируют, что «в их состав входили представители НКЮ, ВЦСПС, Наркомтруда, НКВД, партийных и советских органов. Главной задачей комиссий была проверка личного состава милиции: выявление и увольнение недобросовестных сотрудников с последующим пополнением рядов достойными кадрами» [6, с. 94]. В процессе работы комиссии и органы милиции активно привлекали рабочих и крестьян к объективной оценке сотрудников. Для этого «изучались личные дела и материалы оперативно-служебной деятельности, а затем проводились обсуждения каждого милиционера в цехах фабрик и заводов, клубах и на сельских сходах. О таких открытых заседаниях комиссий сообщалось в периодической печати» [7, с. 12].

Освещая ход данных мероприятий в журнале «Рабоче-крестьянская милиция», Порай-Кошиц подчеркивал «важность двух аспектов для "оздоровления" милицейской среды: тщательного отбора кандидатов при поступлении на службу и регулярной аттестации сотрудников». При этом автор обращал внимание на то, «что аттестация должна стать постоянной практикой: каждый сотрудник по истечении периода, достаточного для оценки его служебных качеств непосредственным начальником, должен проходить аттестацию по единой схеме, с определенными выводами» [8, с. 6].

Созданные во исполнение Декрета 1922 г. специальные комиссии провели тщательную проверку личного состава РКМ, выявив и уволив сотрудников, нарушавших закон, дискредитировавших милицию или не соответствовавших предъявляемым требованиям. Параллельно шла работа по пересмотру и доукомплектованию милиции с учетом строгих классовых позиций.

Эта деятельность продемонстрировала впечатляющие результаты. Только «в 1923 году в 52 губерниях РСФСР было проверено 45 538 сотрудников милиции. Из них "негодными" к дальнейшей службе признали: 23% командного состава,

10% политработников, 15% административно-хозяйственного персонала, 20% младших милиционеров, 5% переменного состава, 9% медперсонала и 10% прочих служащих» [7, с. 12].

Эффективность работы особых комиссий подтверждается данными 52 управлений милиции РСФСР, согласно которым «из ее рядов было "вычищено" 9 284 человек. Среди них преобладали крестьяне (5 564), также были уволены рабочие (2 326) и представители других социальных групп (1 250). В результате этой "чистки" осенью 1923 года аппарат милиции обновился почти на четверть» [7, с. 12].

Результаты исследования

Признание важности аттестации для прохождения правоохранительной службы личным составом советской милиции было закреплено приказом НКВД РСФСР от 27 октября 1923 г. № 152, который установил процедуру периодической аттестации сотрудников [9, с. 19; 3, с. 124 – 125]. Этот приказ имеет ключевое значение в эволюции института аттестации в советской милиции, поскольку, по мнению специалистов, именно он впервые ввел аттестацию служащих ОВД в правовое поле [10, с. 6; 7, с. 12; 11, с. 215; 3, с. 186]. Данный ведомственный нормативный правовой акт установил, что аттестация является одной из мер по закреплению и качественному улучшению кадрового состава милиции. К середине 1924 года планировалось провести аттестацию всех сотрудников милиции. Это касалось как командного и административно-хозяйственного состава, так и старших и младших милиционеров.

Для проведения аттестации личного состава были сформированы аттестационные комиссии на всех уровнях управления: центральная, губернские, областные и уездные. Результаты аттестации, являвшиеся основанием для продвижения сотрудника по службе, «включали оценку следующих критериев: срок службы, партийность, образование, наличие поощрений и взысканий, а также служебные и личные качества аттестуемого» [7, с. 12]. Согласно данным М.Ю. Гутмана, «за 1923 год из милиции было уволено 20% младших милиционеров и 25% сотрудников уголовного розыска. Среди причин увольнений были отмечены: взятки (10,78%), пьянство и дебоширство (22,29%), рукоприкладство и грубость к гражданам (9,22%), политическая неблагонадежность (12,57%) и несоответствие занимаемой должности (45,14%)» [9, с. 19].

Таким образом, почти половина уволенных сотрудников милиции оказалась профессионально непригодной, а значительную долю составляли нарушители дисциплины и пьяницы (более чем каждый пятый).

Дальнейшее нормативно-правовое развитие институт аттестации сотрудников советской милиции получил с утверждением Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 28 сентября 1925 г. Положения о службе рабоче-крестьянской милиции1 (далее – Положение о службе РКМ 1925 г.) и принятием НКВД РСФСР 28 сентября 1925 г. Инструкции по аттестованию работников милиции и уголовного розыска (далее – Инструкция 1925 г.) [11, с. 215; 3, с. 125].

Инструкция 1925 г. существенно расширила цели аттестации, придав им, по мнению Н.И. Разуваевой, двойной характер: «с одной стороны, они подразумевали направление сотрудника на более ответственную работу, а с другой – выявление тех, кто по разным причинам не мог продолжать службу в советской милиции» [3, с. 125].

Разработка и интеграция в механизм правового регулирования прохождения службы личным составом советской милиции Инструкции 1925 г. были основаны на положениях ст. 3 Положения о службе РКМ 1925 г. В соответствии с этими положениями оценка личных и служебных качеств, а также степени политической подготовки сотрудников милиции должна была проводиться на основании аттестаций. Порядок проведения аттестаций, в свою очередь, определялся специальной инструкцией, издаваемой НКВД РСФСР.

Положение о службе РКМ вступило в силу 1 октября 1925 года, согласно первому пункту утвердившего его декрета. Документ регламентировал порядок приема, увольнения и прохождения службы, а также определял права и обязанности сотрудников. Комплектование органов милиции осуществлялось за счет трудящихся, признававших советскую власть. При отборе кандидатов приоритет отдавался политическим качествам, деловые же учитывались вторично.

Этот принцип комплектования неукоснительно соблюдался и при аттестации сотрудников РКМ. Как отмечают Н.П. Маюров и В.С. Бялт, «Инструкция 1925 г. в категорической форме запрещала принимать в милицейские ряды бывших чинов полиции, даже если они были высокими профессионалами» [11, с. 215]. С другой стороны – инструкция нормативно закрепляла порядок проведения аттестации личного состава советской милиции. Согласно ее положениям, ежегодно непосредственный начальник составлял характеристики на подчиненных. Затем эти характеристики коллегиально рассматривались и утверждались аттестационной комиссией. Атте- стации подлежал весь строевой состав милиции и активные сотрудники уголовного розыска, за исключением младших милиционеров, а также переменного состава школ и резервов. Важно отметить, что Инструкция 1925 г. предусматривала механизм обжалования решений аттестационной комиссии [11, с. 215].

При этом Положение о службе РКМ 1925 г. придавало аттестационному порядку серьезные юридические последствия для сотрудников. Так, согласно пункту «а» ст. 26, по результатам аттестации работников милиции могли понизить в должности (не более чем на два тарифных разряда). А пункт «г» ст. 36 допускал увольнение со службы в аттестационном порядке даже против воли аттестуемого.

Обязательная комиссионная аттестация проводилась для сотрудников милиции на всех уровнях – от губернского до уездного, а также для преподавателей школ и курсов НКВД. В то же время исключение из этого правила ряда высокопоставленных руководителей и сотрудников центрального аппарата НКВД РСФСР [3, с. 125] порождало, как заметил В.М. Шамаров, «двойной стандарт» в аттестации. Автор справедливо полагает, что подобный подход, который освобождал руководящий состав милиции номенклатурного уровня от ведомственных нормативных актов (по аналогии с «лицами, требующими политического доверия»), «негативно сказывался на правосознании подчиненных и их стремлении к неукоснительному соблюдению закона в оперативно-служебной деятельности» [12, с. 17].

Анализ первых лет существования советской милиции свидетельствует о накоплении значительного опыта в области организационно-правового обеспечения службы личного состава. Этот опыт был официально закреплен в Положении о службе РКМ 1925 г. Мы полностью разделяем точку зрения В.М. Жамбровского, который обратил внимание на то, что данный нормативный правовой акт стал ключевым этапом в развитии кадровых аппаратов РКМ. По его обоснованному утверждению, данное положение «не только четко определило общие и специальные требования к поступающим на службу, но и установило процедуру проверки знаний и пригодности через приемно-испытательные комиссии, а также ввело испытательный срок и обязательные периодические аттестации для всех сотрудников милиции» [13, с. 12].

Следовательно, к началу 1930-х годов институт аттестации сотрудников советской милиции был полностью сформирован: нормативно за- креплен и апробирован на практике. В середине десятилетия он получил дальнейшее развитие, став основным средством оценки личного состава и одним из ключевых элементов прохождения службы в ОВД СССР.

Так, 3 июля 1936 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР № 66/1175, которое утвердило Положение о прохождении службы начальствующим составом рабоче-крестьянской милиции Народного комиссариата внутренних дел Союза ССР1 (далее – Положение). Согласно этому документу, очередное специальное звание присваивалось сотруднику при соблюдении двух условий: истечение установленного срока пребывания в предыдущем звании и наличие положительной служебной аттестации (п. 8 Положения). Кроме того, при наличии вакантных должностей сотрудник с положительной аттестацией мог быть назначен на более высокую должность, оставаясь при этом в своем текущем звании (примечание 2 к п. 21 Положения).

Положение также позволяло переводить сотрудников на менее ответственную работу или увольнять их из РКМ по причине служебного несоответствия в аттестационном порядке (пп. «а» п. 20 и пп. «а» п. 33 соответственно). Эти меры были направлены на укрепление кадрового состава и повышение профессионального уровня сотрудников ОВД Советского Союза.

Тем временем организационно-распорядительные аспекты аттестации начальствующего состава советской милиции были детально регламентированы приказом НКВД СССР от 8 июля 1936 г. № 002332. Этот приказ утверждал и вводил в действие Положение о прохождении службы и Порядок аттестования и присвоения специальных званий начальствующему составу РК милиции НКВД (далее – Приказ № 00233), установив тем самым нормы, регулирующие проведение аттестационного производства.

Пункт 1 Приказа № 00233 предписывал «в период с июля по сентябрь 1936 года провести аттестацию всего начальствующего состава Главного управления РКМ (далее – ГУРКМ) в центре и на местах». Целью аттестации было присвоение соответствующих специальных званий. К тому же успешное прохождение служебной аттестации являлось обязательным условием для получения специального звания. Пункт 2 приказа уточнял, что аттестацию личного состава проводят специально созданные комиссии в управлениях НКВД

(далее – УНКВД) республик, краев и областей, а также в ГУРКМ НКВД СССР.

Пункты 3 и 6 Приказа № 00233 устанавливали составы аттестационных комиссий в УНКВД республик, краев и областей, а также Высшей аттестационной комиссии (далее – ВАК) ГУРКМ. А пункт 5 определял состав аттестационной комиссии Центральной высшей школы (далее – ЦВШ) ГУРКМ.

Аттестационные комиссии, созданные в соответствии с пунктом 3 Приказа № 00233, проводили аттестацию должностных лиц, начиная с участковых инспекторов и заканчивая заместителями начальников отделов УНКВД республик, краев и областей. ВАК ГУРКМ аттестовывала руководящий состав до помощников начальников отделов ГУРКМ включительно. Кроме того, ВАК ГУРКМ рассматривала материалы аттестационных комиссий УНКВД и выносила по ним соответствующие заключения.

Согласно примечанию к пункту 4 Приказа № 00233, «аттестование постоянного начсостава школ старшего и среднего начсостава проводилась аттестационными комиссиями УНКВД республик, краев и областей. Переменный состав ЦВШ и школ старшего начсостава РКМ, расположенных в Ленинграде, Киеве, Закавказье и Ташкенте, а также их руководящий состав аттестовались на общих основаниях в соответствующих краях или областях. Курсанты этих школ, ранее не служившие в органах РКМ, проходили аттестацию по завершении обучения. А переменный состав школ среднего начсостава РКМ аттестовы-вался только по окончании двухгодичного курса обучения».

Пункт 8 приказа № 00233 устанавливал порядок и сроки аттестации начальствующего состава РКМ НКВД СССР. Согласно подпункту «а» данного пункта, на каждого аттестуемого составлялся индивидуальный аттестационный лист по установленной форме, который затем передавался в соответствующую аттестационную комиссию. ВАК ГУРКМ было поручено рассмотреть материалы по присвоению специальных званий за период с августа по декабрь 1936 года включительно (пп. «д» п. 8)3.

Стало быть, к середине 1930-х годов аттестация сотрудников советской милиции стала комплексным и универсальным инструментом оценки персонала, неотъемлемой частью кадровой работы в ОВД. Примечательно, что именно тогда были приняты нормативные акты, регулировавшие эту сферу почти четыре десятилетия. Так, рассмотренные выше Положение о прохождении службы начальствующим составом РКМ НКВД СССР и постановление ЦИК и СНК СССР от 3 июля 1936 г. № 66/1175 функционировали аж до 1 января 1974 года. Их действие прекратилось согласно пункту 4 Перечня решений Правительства СССР, отмененных постановлением Совета Министров СССР от 23 октября 1973 г. № 778 (приложение № 1)1 (далее – постановление Совмина СССР № 778).

Развитие института аттестации сотрудников советской милиции вступило в новую фазу с утверждением постановлением Совмина СССР № 778 Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел (далее – Положение о службе в ОВД 1973 г.). Введенное в действие с 1 января 1974 года, это положение предложило ряд новаторских подходов к аттестации личного состава ОВД. Важным нововведением стало выделение отдельного раздела (Глава IV «Аттестование», пункты 36 – 39), впервые в истории советской милиции полностью посвященного регулированию аттестации рядового и начальствующего состава ОВД.

По Положению о службе в ОВД 1973 г., прямые начальники несли ответственность за аттестацию сотрудников рядового и начальствующего состава. Для среднего, старшего и высшего начальствующего состава была установлена периодичность плановой аттестации – раз в четыре года.

Кроме того, сотрудники указанных должностных групп подлежали внеочередной аттестации в следующих случаях:

• -    при назначении на вышестоящую должность;

• -    при переводе на нижестоящую должность или увольнении из ОВД, если с момента последней аттестации прошло более года;

• -    при наличии оснований для пересмотра выводов последней аттестации, независимо от срока ее проведения. Это обеспечивало возможность корректировки оценки персонала ОВД при выявлении новых обстоятельств.

Эти нововведения способствовали повышению качества оценки персонала ОВД, позволяя более обоснованно определять соответствие сотрудника новой должности, коллегиально обсуждать причины увольнения и корректировать первоначальные выводы аттестации при появлении новых фактов. При этом Министру внутренних дел СССР, согласно абзацу 4 пункта 36, было делегировано право определять сроки аттестации для рядового и младшего начальствующего состава ОВД отдельным нормативным актом.

В соответствии с пунктом 37 Положения о службе в ОВД 1973 г., слушатели (адъюнкты) вузов МВД СССР, обладавшие статусом начальствующего состава, подлежали аттестации после окончания учебных заведений (адъюнктуры).

Процесс аттестации, инициируемый непосредственным руководителем подразделения ОВД при участии партийной (комсомольской) организации и политоргана, требовал подготовки мотивированных отзывов. Эти отзывы содержали оценку служебной деятельности и деловых качеств аттестуемого сотрудника по следующим направлениям:

• -    характеристика служебной деятельности (описание выполнения должностных обязанностей);

• -    оценка политической позиции и грамотности (анализ идеологической подготовки и уровня знаний);

• -    уровень специальной подготовки (оценка профессиональных умений, навыков и знаний);

• -    описание деловых и личностных качеств (анализ личных характеристик и поведения);

• -    рекомендации (предложения по дальнейшему профессиональному развитию или заключение о профессиональной непригодности).

Непосредственный руководитель нес полную персональную ответственность за достоверность, объективность и обоснованность всех сведений, выводов и рекомендаций, представленных в аттестации подчиненных. Заключение основывалось на всестороннем анализе указанных качеств сотрудника. Утвержденные аттестации объявлялись аттестованному лицу самим руководителем (п. 38 Положения о службе в ОВД 1973 г.).

Помимо этого, пункт 39 Положения о службе в ОВД 1973 г. предоставлял Министру внутренних дел СССР полномочия, включающие в себя реализацию решений, принятых по результатам аттестаций, а также определение порядка составления и утверждения аттестационных документов лиц рядового и начальствующего состава ОВД.

На основании этих полномочий приказом МВД СССР от 21 марта 1974 г. № 90 было утверждено и введено в действие Положение об аттестации рядового и начальствующего состава органов внутренних дел [14, с. 12 – 13; 11, с. 215]

(далее – Положение об аттестации 1974 г.). Данный документ, во-первых, развил и детализировал предписания Положения о службе в ОВД 1973 г. в рассматриваемом предметном поле. Во-вторых, он повысил требования к уровню образования и профессионализму сотрудников советской милиции.

Так, в соответствии с пунктом 8 Положения об аттестации 1974 г. текст аттестации содержал сведения об аттестуемом, оказывающие прямое влияние на результаты его оперативно-служебной деятельности, а именно:

• -    специальная подготовка (образование), знание уставов, приказов и других нормативных актов по линии работы, умение применять полученные знания в практической работе и творческий подход к порученному делу;

• -    результаты служебной деятельности за аттестуемый период;

• -    соблюдение законности, дисциплины и норм поведения, а также умение строго хранить государственную служебную тайну;

• -    выявленные недостатки и упущения в служебной деятельности [15, с. 6].

И еще один момент. Пункт 30 Положения об аттестации 1974 г. возлагал на руководителей всех уровней и кадровые службы ответственность за своевременное и полное выполнение выводов по результатам аттестаций [15, с. 6]. Это предписание служило ключевым механизмом обеспечения исполнения решений аттестационных комис- сий и, как следствие, способствовало повышению качества личного состава ОВД.

Обсуждение и заключение

Таким образом, к апрелю 1974 года советская милиция полностью завершила формирование системы аттестации сотрудников. Оценивая квалификацию и соответствие аттестуемых занимаемой должности, эта процедура зарекомендовала себя как действенный и необходимый инструмент кадрового управления в ОВД.

В заключение представляется целесообразным акцентировать внимание на двух значимых обстоятельствах.

Во-первых, учитывая, что в исследуемый период «милиция, как и весь советский государственный аппарат, и фактически, и юридически состояла на службе не у общества, а у Коммунистической партии» [16, с. 44], аттестация сотрудников ОВД до 1991 года, как правило, проводилась с выраженным идеологическим уклоном. Это было связано с необходимостью оценки политических, деловых и моральных качеств, а также преданности советскому строю лиц рядового и начальствующего состава.

Во-вторых, данная идеологизированность аттестации зачастую являлась существенным препятствием для реализации принципа объективности при оценке профессиональных качеств и реальных результатов оперативно-служебной деятельности аттестуемых сотрудников советской милиции.