Исполнительная власть в условиях современной экономики России

EXECUTIVE BRANCH IN THE CONDITIONS

OF THE MODERN ECONOMY OF RUSSIA

P.P. Sergun

Saratov state law academy,

1, Volskaya st., Russia, Saratov, 410056

A.M. Bobrov

Perm State University,

15, Bukireva st., Russia, Perm, 614990

Вопросы совершенствования государственного управления и исполнительной власти по-прежнему не утрачивают своей актуальности и являются предметом научного осмысления в теории административного права, конституционного права, а также в практической деятельности государственных органов. Исполнительная власть играет особую позитивную роль не только в жизни общества, но и в экономике современной России. По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения, в сентябре 2019 г. неодобрение деятельности Правительства РФ и Председателя Правительства РФ достигло высокого уровня (рис. 1).

Несмотря на перманентное состояние реформирования исполнительной власти, некоторую «усталость» от этого государственных служащих, признать эффективным проведенную административную реформу в данном направлении, к сожалению, нельзя. Об этом наглядно демонстрируют и выше представленные цифры со стороны населения российского государства. Вместе с тем развитие цифровых технологий, формирование нового варианта экономических отношений (цифровой экономики), развитие искусственного интеллекта и т.д. предъявляют серьезные требования к деятельности исполнительной власти, которая все еще нуждается в совершенствовании.

Вы в целом одобряете или не одобряете деятельность…? (один ответ, % от опрошенных)	Сен. 01, 2019	Сен. 08, 2019	Сен. 15, 2019	Сен. 22, 2019
Председатель Правительства России	48,1	46,5	46,1	46,4
Правительство России	46,7	45,5	44,5	45,5
Президент России	27,8	26,6	25,5	25,8

Рис. 1. Неодобрение деятельности государственных институтов1.

Как представляется, препятствием к устойчивому экономическому развитию служит сама исполнительная власть, архаично сохраняющая неэффективную модель управления, нарушающая классическую систему сдержек и противовесов, где роль законодательной (представительной) ветви власти незначительна, а подзаконное нормотворчество зачастую подменяет законотворчество. Стоит отметить, что организационно-правовые изменения в системе управления органами исполнительной власти проводились, как правило, самими органами исполнительной власти и Президентом РФ. Но даже при этом многие положения президентско-правительственных документов остались до конца нереализованными.

Прежде всего так и не было установлено четкого разграничения вопросов правового регулирования в исполнительной власти между Президентом РФ и Правительством РФ. А на практике сложилась определенная двойственность в осуществлении руководства исполнительной власти, что, на наш взгляд, не могло не сказаться на ее эффективности.

Кроме того, система и структура органов исполнительной власти являются взаимосвязанными элементами единого целого. Вместе с тем нельзя допускать путаницу при определении того, что является системой органов исполнительной власти, а что ее структурой2. Конститу- ция РФ от 12 декабря 1993 г.1 заложила в этом вопросе необходимый фундамент. Так, например, в ст. 71 (п. «г») Конституции РФ установлено, что к ведению Российской Федерации относится установление системы федеральных органов исполнительной власти. С этой целью Совет Федерации Федерального Собрания РФ 25 апреля 1994 г. утвердил Примерную программу рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов, принимаемых Государственной Думой в первом полугодии 1994 г.2 В ней значился и проект закона о федеральных органах исполнительной власти. В этой части были предприняты попытки принятия федеральных законов: в 1994 г. – «О концепции Кодекса законов о федеральных органах государственной власти» и в 1995 г. – «Об органах исполнительной власти Российской Федерации». Вместе с тем эти попытки в итоге не увенчались успехом, и до настоящего момента такие федеральные законы так и не были приняты. Поэтому система и структура федеральных органов исполнительной власти по-прежнему во многом устанавливаются указами Президента РФ.

В научной литературе этот вопрос неоднократно обсуждался как конституционалистами, так и административистами. Так же существуют разные, иногда биполярные точки зрения по нему. Однако представляется, что в современных условиях развития экономики закрепление всей системы исполнительной власти на уровне федерального закона способствовало бы ее стабильности и эффективности. Именно нестабильность, обусловленная постоянными, не всегда открытыми организационно-правовыми изменениями, по нашему мнению, диалектически влияла и на эффективность всей исполнительной власти.

Кроме того, при анализе современных подзаконных норматив -ных правовых актов по предметам, касающихся прежде всего федеральных органов исполнительной власти, возникает ряд вопросов. Почему именно Президент РФ по-прежнему утверждает их систему и структуру?3 Какие конкретные полномочия он осуществляет в отношении исполнительной власти на практике? К сожалению, сама Конституция РФ вносит некоторые неопределенности в эти вопросы.

С одной стороны, в ч. 1 ст. 110 Конституции РФ четко определено, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. С другой стороны, ч. 1 ст. 112 Конституции РФ определяет, что Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. К сожалению, нет ответов на эти вопросы и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г.1

Анализ проведения административной реформы в Российской Федерации позволяет сделать еще один важный вывод. Роль и значение Президента РФ в системе исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня все более возрастали. После принятия Конституции РФ 1993 г. три федеральных министерства и восемь иных федеральных органов исполнительной власти были подведомственны Президенту РФ. В 2012 г. эта цифра уже составляет восемнадцать федеральных структур. Причем термин «подведомственность» заменяется термином «руководство». Начиная с 2018 г. Президент РФ осуществляет руководство уже девятнадцатью федеральными структурами. Кроме того, Президент РФ даже определяет количество заместителей Председателя Правительства РФ. Изначально на момент оптимизации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. это была всего одна должность, после же это количество постоянно увеличивалось. В настоящее время «Председатель Правительства Российской Федерации имеет 10 заместителей, в том числе одного Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Министра финансов Российской Федерации, Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации – Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации»2.

Само по себе это явление может иметь место, но в условиях стабилизации управленческих процессов, высокой степени одобрения деятельности Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ необходимо устанавливать некие демаркационные полосы между разными ветвями власти, в том числе и власти главы государства. Хочется надеяться, что кризисные явления в государственном управ- лении будут преодолены, что, на наш взгляд, существенно повлияет и на проблемы в современной экономике страны.

Следует отметить, что изначально административная реформа была направлена на четкое разграничение функций федеральных органов исполнительной власти между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, но в дальнейшем стало появляться множество исключений, когда федеральные службы и даже федеральные агентства наделялись полномочиями федеральных министерств. Например, в Положении о Федеральной службе войск национальной гвардии РФ было зафиксировано, что Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (Росгвардия) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности, в сфере частной детективной деятельности и в сфере вневедомственной охраны. Росгвардия в целях осуществления своих полномочий имеет право издавать нормативные правовые акты и иные документы по вопросам, относящимся к ее компетенции1. Однако функции по «выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию» относятся к федеральному министерству по смыслу административной реформы. Федеральная служба такие полномочия не должна иметь. Кроме этого, Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» констатируется, что «директор Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации – главнокомандующий войсками национальной гвардии Российской Федерации, его первые заместители и заместители приравниваются по статусу, размерам оплаты труда, условиям социального и медицинского обеспечения соответственно к федеральному министру, его первому заместителю и заместителям»2. Или другой пример из Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки3. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регламентации образовательной деятельности, функции по контролю и надзору в сфере образования и науки, функции по признанию образования и (или) квалификации, полученных в иностранном государстве, по предоставлению государственных услуг в рамках полномочий, предусмотренных Положением о ней. Не происходит ли здесь опять дублирования полномочий по нормативному правовому регулированию с Министерством науки и высшего образования РФ? Аналогичные по категории функции осуществляют также Федеральное агентство по государственным резервам и Федеральное агентство по делам национальностей. Исходя из приведенных примеров, можно вести речь о появлении федеральных служб и агентств, наделенных функциями федеральных министерств.

Кроме того, на практике происходят иногда трудно объяснимые реорганизационные мероприятия (например, упразднение Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной миграционной службы и передачи их функций МВД России). Все это отражается на эффективности исполнительной власти и не способствует должному уровню экономического развития государства.

В процессе практической реализации административной реформы возникали и проблемы внутриорганизационных отношений, которые остаются актуальными и в настоящее время между федеральными министерствами и подведомственными им федеральными службами и агентствами. К сожалению, некоторые из них даже становились проблемами межличностного характера, влекущими за собой внесение изменений Президентом РФ в свои указы.

Таким образом, подводя краткий итог, необходимо сделать несколько выводов. Проведение административной реформы в современной России не смогло, к сожалению, привести исполнительную власть к современным требованиям развития общества, цифровизации экономики, рыночным механизмам, которые выступают критериями эффективности и результативности современного демократического государства. Законодательная власть по-прежнему проявляет явную инертность в этом вопросе. Вместе с тем именно представительная (законодательная) власть, принимающая законы, сможет развить эффективное управление в исполнительной власти. Исполнительная власть сама себя никогда не будет и не сможет реформировать.

Кроме того, расширение полномочий Президента в системе исполнительной власти влечет за собой нарушение принципа разделения властей. Руководя уже большим блоком федеральных органов исполнительной власти, Президент РФ вносит некоторый дисбаланс в систему сдержек и противовесов. Возникает вопрос: перед каким органом государственной власти он отчитывается об их работе? Кроме того, должны ли быть эти органы исполнительной власти подотчетны также и Правительству РФ или нет? По этому вопросу также нет единства мнений среди ученых. На наш взгляд, такая ситуация будет способствовать еще более кардинальному раздвоению управления испол -нительной властью и дублированию полномочий. Необходимо иметь в виду, что Президент РФ и так обладает широкими полномочиями: он формирует Администрацию Президента РФ, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, «по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения»1 и т.д.2

Сложившаяся система управления исполнительной власти в современный период, на наш взгляд, имеет серьезные упущения.

Как представляется, нужна современная информационная и технологическая трансформация исполнительной власти в новую модель государственного управления. В этом основную роль должно сыграть Федеральное Собрание РФ.