Экологические туристские тропы

Россия обладает огромным потенциалом для развития экологического туризма, путешествия по стране становятся все более и более популярными – граждане Российской Федерации открывают для себя новые уголки нашей необъятной Родины, а государство оказывает меры беспрецедентной поддержки внутреннему туризму.

Национальные проекты «Туризм и индустрия гостеприимства» и «Экология» направлены на создание устойчивой и динамично развивающейся экономики, их цели различны, но при рассмотрении вопроса о перспективах развития экологического туризма можно найти и точки соприкосновения – сохранение природных территорий в первозданном состоянии и предоставление посетителям (туристам и местному населению) возможности получать удовлетворение от индивидуального общения с природой в естественном виде. Ту- ризм в этом случае выполняет и просветительскую функцию, позволяет обществу ознакомиться с сутью охраны окружающей среды, ограничения, предусмотренные для передвижения турпотоков по землям особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ), и их использование – более понятны.

Национальный проект «Туризм и индустрия гостеприимства» направлен на развитие внутреннего и въездного туризма, увеличение туристического потока до 140 млн поездок в год к 2030 году, а также повышение вклада туризма в ВВП страны – 5 %. Для этого государством уделяется внимание развитию туристской инфраструктуры, повышению доступности туристских услуг, совершенствованию управления в сфере туризма и продвижению внутреннего туризма на российский и международный рынок. В рамках нацпроекта реализуются федеральные проекты: «Развитие ту- ристской инфраструктуры», «Повышение доступности туристских услуг» и «Совершенствование управления в сфере туризма».

Реализация национального проекта «Экология» связана с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности, сохранением биологического разнообразия и природных ресурсов нашей страны и сохранением лесов, водных объектов, животного мира для последующих поколений, развитием системы обращения с отходами, внедрением наилучших доступных технологий.

Одним из приоритетных направлений развития туризма является экологический туризм, связанный с посещением природных территорий и соблюдением правил бережного отношения к окружающей среде, и создаваемая базовая туристическая инфраструктура должна в полной мере соответствовать требованиям экологического проекта и не наносить вред окружающей среде. Важнейшим направлением устойчивого развития туризма в Российской Федерации является создание и развитие системы экологических туристских (туристических) троп. Такие тропы расположены на земле, обладают сопутствующей инфраструктурой (например, деревянные настилы или настилы сложных конструкций либо только промаркированы), должны быть безвредны для окружающей среды, комфортны и безопасны для туриста, оборудованы навигацией, информационными стендами и необходимой туристу инфраструктурой (санитарными зонами и зонами отдыха).

Туристские тропы существуют по всему миру, многие страны создают плотную разветвленную сеть. Западный опыт показывает, что развитие системы туристских троп и обеспечение условий для их создания и эксплуатации оказывают положительное влияние на развитие экологически безопасного и устойчивого туризма на природных территориях.

В США тропа – это объект с экологической, культурной и туристической значимостью, регулируемый федеральными и местными законами для обеспечения его доступности и сохранения. В 1968 году в США была создана Национальная система туристских троп с целью «… сохранения, предоставления общественного доступа возможности путешествия, восхищения и уважения к находящимся на открытой местности территории и историческим ресурсам Нации» (Закон США «О На- циональной системе троп от 2 октября 1968 г., (Pub.L. 90–543, 82 Stat. 919) и закреплен параграфом 1241 (и последующими) в разделе 16 Кодекса США). В настоящее время в Америке действует свыше тысячи туристских троп общей протяженностью более 80 тыс. км, например, Апачинская тропа протяженностью 2 190 миль проходит по землям 12 штатов, около 4,5 млн человек ежегодно проходят туристическими тропами Национального парка Зайонт. Каждая тропа управляется федеральным агентством – Бюро управления землей [10] и Лесной службой США [7] или Службой Национальных парков [8]. Руководством оперативно-хозяйственной деятельности троп занимаются министры внутренних дел и сельского хозяйства США [4].

В Европе первая туристическая тропа была создана в Венгрии в 1938 году, она определяется как экологически безопасная тропа, созданная для минимального воздействия на природу. Ее протяженность 55 000 км, проходит по всей Европе [9]. Эксплуатация этой и других экологических туристских троп регулируется директивой ЕС «Об охране дикой природы и биоразнообразия (Habitats Direc-tive)».

Проведенное в 2023 году исследование Агентства стратегических инициатив (АСИ) совместно с группой компаний Б 1 подтвердило начавшееся в начале XXI века возрождение организованного и неорганизованного («дикого») активного туризма – 69 % россиян увлекаются пешими походами, что привело к необходимости немедленного решения проблемы сохранения природных территорий с туристско-рекреационным потенциалом, поддержки экологической устойчивости страны как основы благополучия общества и будущих поколений. Пока же одно из самых востребованных направлений экологического туризма – активный туризм (пешие походы, велосипедные и водные туры) – сталкивается с серьезным дефицитом туристской инфраструктуры, что делает недоступным и небезопасным для посещения множество природных территорий.

В настоящий период в нашей стране начинается создание единой системы экологических туристских троп происходит становление единообразного правового регулирования и правоприменения.

Специальная инфраструктура активного туризма – туристская тропа – любой вид ту- ристских (туристических) троп, установленный законодательством Российской Федерации, в том числе туристско-рекреационная тропа, включая тропы, предназначенные для передвижения посредством велосипедов, лыж, верховой езды, мотовездоходной, снего-ходной техники и т.д. (п. 3.1 приказа Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии Национальный стандарт ГОСТ Р 70586–2022 «Туризм и сопутствующие услуги: Туристские тропы. Обустройство троп в целях обеспечения безопасности туристов и охраны окружающей среды» от 29 декабря 2022 г. № 1708-ст), обеспечивает безопасность туристов, свободный доступ к природным и культурным объектам.

Разновидностью туристских троп являются экологические туристские тропы, предназначенные для экологического просвещения, туризма и рекреации. Тропы - это маршруты, проходящие через природные территории, с маркировкой, навигацией, оснащенные цифровыми технологиями, позволяющими туристам самостоятельно изучать природу с помощью интерактивных карт и информации об окружающей среде, оборудованные кемпингами, санитарными зонами и иными объектами туризма (Стратегия развития туризма в РФ на период до 2035 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 20 сентября 2019 г. № 2129 р). Предполагается, что создание и эксплуатация таких троп позволяет: а) знакомиться и сохранять уникальные природные комплексы, объекты растительного и животного мира; экотропы строятся с учетом экологических стандартов, направленных на минимизацию вреда окружающей среде, например для строительства используют натуральные, иные экологичные материалы (настилы и деревянные мостики для защиты растительности и почвы, троп мелких лесных зверей); б) развивать экологический туризм; в) повышать уровень экологического воспитания населения, не нанося вреда местной экосистеме; г) способствовать устойчивому развитию особо охраняемых природных территорий за счет создания условий для инвестиционной и туристской деятельности; д) создавать дополнительные рабочие места и ограничивать отток местного населения.

Отсутствие единого правового регулирования создания и управления такими тропами приводит к неэффективному использованию ресурсов, не позволяет экономически разви- вать экологический туризм, затрудняет появление национальной сети экологических туристских троп в нашей стране. «Необходимо формирование системного подхода и единых правил обустройства троп. Эти подходы должны учитывать запросы тех, кто проектирует и создает новые маршруты, и, конечно, самих туристов» [2].

Остановимся на основных нормативных правовых актах, регулирующих создание экологических туристских троп в России и управление ими.

Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. устанавливает требования к использованию лесов для осуществления деятельности по созданию и управлению экологических туристских троп; но их обустройство требует соблюдения определенных требований, например, запрет повреждения лесных насаждений. Региональные власти Челябинской области утвердили Правила использования лесов от 12 декабря 2017 г. № 661, постановление Администрации города Челябинска от 11 апреля 2018 г. № 153-п «Об утверждении лесохозяйственного регламента городских лесов, расположенных на территории города Челябинска», которые предусмотрели возможность запрета доступа населения на отдельных участках лесов в целях снижения рекреационной нагрузки. Лесотехнический регламент лесничества «Национальный парк «Таганай»» разработан в соответствии с ч. 7 ст. 87 Лесного кодекса Российской Федерации и является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества Федерального государственного бюджетного учреждения «Национальный парк «Таганай», и четко определяет подразделения лесов по целевому назначению и виды разрешенного использования лесов на территории лесничества, в том числе и по использованию земель лесничества под экологические туристические тропы и инфраструктуру троп. Положение о памятниках природы Челябинской области, в том числе о Челябинском (городском) боре и Каштакском боре, допускает использование памятника природы в научных, экологопросветительских рекреационных (прогулочных), природоохранных целях, но не упоминает о тропах.

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. допускает использование лесов для осуществления рекреационной деятельности, связанной с выполнением работ и оказанием услуг в сфере туризма и устанавливает, что при осуществлении рекреационной деятельности в лесах допускается возведение не капитальных, а временных построек и их благоустройство (ст. 41). Предлагаем предусмотреть и возможность установления публичного сервитута в случае создания туристских троп на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Самая длинная российская туристская тропа – «Большая уральская тропа» – пролегает по пяти субъектам Российской Федерации (Пермский край, Оренбургская, Свердловская, Челябинская области и Республика Башкортостан), ее протяженность более 2 500 км, время прохождения более 120 дней. Единого нормативного правового акта, который бы регулировал ее эксплуатацию, и управление ею – нет. Еще одна уникальная экологическая туристская тропа расположена в федеральном Кавказском биосферном заповеднике, проходит по землям Краснодарского края, Карачаево-Черкессии, Адыгеи, граничит с Абхазией. Она выходит за пределы ООПТ на муниципальные земли «Положение о федеральном государственном учреждении «Кавказский государственный природный биосферный заповедник» им. Х. Г. Шапошникова», утвержденное заместителем Министра природных ресурсов Российской Федерации 19 июля 2002 г.). Режим использования этих земель различный. В настоящее время отсутствует легально закрепленный механизм согласования выделения земель, что провоцирует конфликт интересов между природоохранными организациями, местным населением и представителями предпринимательского сообщества [7, 8, 9].

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» определяет развитие экологически устойчивого туризма приоритетным и предусматривает ответственность за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе в сфере туризма.

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает для особо охраняемых природных территорий особый режим природопользования; определяет категорию «рекреационная емкость» как допустимую нагрузку на территорию без ущерба для природы; предусматривает возможность при- влечения инвесторов для развития инфраструктуры туризма, включая возможность аренды земельных участков на срок до 49 лет.

На практике вопрос о размещении на территориях ООПТ полностью или частично изъятых из хозяйственного использования экологических туристских троп и инфраструктуры троп решается индивидуально (см. пп. 1 п. 12 приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 28 июня 2024 г. № 415 «Об утверждении Положения о государственном природном заповеднике «Полистовский»; пп. 8 п. 10 приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 14 сентября 2023 г. № 599 «Об утверждении Положения о государственном природном заповеднике «Верхне-Тазовский» и др.). В Республике Алтай (Закон Республики Алтай от 24 декабря 2012 г. № 70-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях») или в Республике Бурятия (постановление Правительства Республики Бурятия от 1 августа 2019 г. № 416 «Об утверждении Правил организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне Байкальской природной территории Республики Бурятия») экологические туристские тропы интегрированы в ООПТ. В Ленинградской области они существуют и вне их. В Челябинской области за последние пять лет появились 24 экологические тропы протяженностью более 51 км [4], они создаются как на особо охраняемых территориях – экологические туристские тропы в национальном парке «Зюраткуль» (приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 августа 2017 г. № 447 «Об утверждении Положения о национальном парке «Зюраткуль»), экотропа «Семибратка» в национальном парке «Таганай» (приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 февраля 2015 г. № 75 «Об утверждении Положения о национальном парке «Таганай»), так и в живописных местах населенных пунктов – Челябинский городской бор, Каштакский бор – тропа «Между двух родничков» (постановление Правительства Челябинской области от 15 февраля 2007 г. № 27-П «Положение о памятниках природы Челябинской области, в том числе о Челябинском (городском) боре и Каштакском боре»), что определяет различия в регламентации выделения земель под экологические туристские тропы и установлении режима использования таких земель.

На наш взгляд, развитию туристских троп на особо охраняемых природных территориях поспособствует внедрение практики заключения соглашений о рекреационной деятельности и соглашений о государственно-частном партнерстве. Это позволит предпринимателям инвестировать в туристскую инфраструктуру при соблюдении экологических норм и требований, а государству – активно применять меры государственной поддержки, включая субсидии, налоговые льготы, способствующие развитию туризма на ООПТ.

Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» определяет принципы государственной политики в области туризма, регулирует отношения, возникающие при осуществлении туристской деятельности, и устанавливает правовые основы единого туристского рынка страны, закрепляет необходимость обеспечения безопасности и экологической устойчивости туристских маршрутов. В контексте регулирования закон не упоминает о тропах, но дает понятие «маршрут путешествия».

Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года (распоряжение Правительства РФ от 22 декабря 2011 г. № 2322-р) определяет основные требования к организации экологического туризма на федеральных особо охраняемых природных территориях, которые, на наш взгляд, могут быть применимы и на региональных природных территориях; обустройству; оценке предельно допустимых рекреационных нагрузок; разработке и внедрению системы сертификации экологических троп; разработке типовых проектов элементов туристской инфраструктуры.

Стратегия развития туризма в РФ до 2035 года определяет планы по развитию различных видов туризма, включая экологический туризм, созданию условий для формирования и продвижения на внутреннем и международном рынках качественного туристского продукта; нацеливает на создание и развитие необходимой туристской инфраструктуры, включая объекты размещения, транспортную инфраструктуру, объекты показа и развлечения.

Постановление Правительства РФ от 31 октября 2023 г. № 1809 «Об утверждении Типовых правил расчета предельно допустимой рекреационной емкости особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения при осуществлении туризма».

Постановление Правительства РФ от 30 августа 2023 г. № 1407 «Об утверждении правила согласования и утверждения плана рекреационной деятельности национального парка, включая требования к содержанию, форме и структуре указанного плана, а также внесения в такой план изменений» закрепляет этапы, разделы и общие требования к ведению туристско-рекреационной деятельности на ООПТ. План рекреационной деятельности разрабатывается применительно к каждому национальному парку, согласовывается на уровне главы субъекта РФ и утверждается Министром природных ресурсов и экологии России.

Важнейшую роль в создании и управлении туристскими экологическими тропами играет «паспорт тропы», который закрепляет оператора тропы; ее название, протяженность, инфраструктуру, безопасность и уровень сложности; ограничения для посещения и др. Полагаем, что паспорт тропы должен утверждаться уполномоченным органом исполнительной власти, а легализация тропы должна происходить посредством внесения тропы в единый реестр троп, входящий в Национальную систему туристских троп России.

Проведенный анализ показал, что на федеральном уровне отсутствуют единые требования к инфраструктуре и маркировке экологических туристских троп. Субъекты РФ самостоятельно разрабатывают и устанавливают их. Например, Закон Челябинской области от 28 февраля 2017 г. № 509-ЗО «О содействии развитию туризма в Челябинской области» закрепляет полномочия региональных органов власти в сфере туризма, включая создание и маркировку туристских маршрутов, предусматривает разработку программ развития туристской инфраструктуры. Вопросы обеспечения безопасности туристов на ООПТ регулируются постановлением администрации Калитинского сельского поселения от 15 декабря 2023 г. № 433 «Об утверждении Правил организации и осуществления туризма, в том числе обеспечения безопасности туризма на особо охраняемых природных территориях, и порядка расчета предельно допустимой рекреационной емкости таких территорий при осуществлении туризма» и др. В национальном парке «Красноярские столбы», нацио- нальном парке «Таганай» в Челябинской области локальные документы конкретизируют критерии обеспечения безопасности экологических туристских троп: выдача разрешений на посещение национального парка; обязательная регистрация туризма на портале парка; запрет на посещение заповедных зон парка, катание с гор с использованием запрещенного инвентаря; требования к размещению и пребыванию в нацпарке; иные запреты и ограничения к размещению на территории парка и с целью сохранения природных комплексов парка и пожарной безопасности. В менее развитых туристских регионах, например, в Забайкалье – Тембердинском национальном парке, такие критерии отсутствуют. Полагаем, что требования безопасности туристов на экологических туристских тропах должны конкретизироваться в паспорте каждой тропы.

Действующий стандарт ГОСР Р 705862022 «Туристские тропы. Обустройство троп в целях обеспечения безопасности туристов и охраны окружающей среды: минимальные требования» не учитывает в полной мере особенности экологической туристской тропы. Необходимо легально закрепить допустимый перечень элементов инфраструктуры такой тропы – некапитальные строения и сооружения, а также требования к их размещению с учетом категории земель.

Отсутствие единого государственного подхода к организации, управлению и эксплуатации экологических туристских троп в РФ привело к необходимости срочного устранения противоречий и пробелов, систематизации «профильной» нормативной правовой базы.