К вопросу о конституализации российской муниципальной образовательной политики

Введение . В сложных условиях выбора концептуальных путей развития системы образования в России в целом происходит ее конституционализация, под которой понимается расширение круга конституционного регулирования.

Исследование сложных, многоуровневых взаимосвязей между правом, Конституцией, правовой жизнью общества приобретает принципиальное значение, лежит в основе закономерностей развития конституционализма.

Деятельность муниципальных образовательных организаций в реализации принципа общедоступности образования в Российской Федерации малоисследованна, что является одним из показателей актуальности работы.

Нельзя недооценивать, прежде всего, значение понятийного аппарата в праве.

Неточное, нечеткое определение терминологии способствует созданию «темной водички», что влечет существенные различия в понимании смысла нормы.

Обзор литературы .

Н.В. Колотова считает, что «процесс включения в конституционное регулирование социальных прав как тенденция развития конституционализма», а социализацию конституций автор связывает с включением «в конституционное регулирование многих аспектов социальной политики, принципов социального государства, социальной справедливости, социально ориентированной рыночной экономики, а также социальных прав как части общей системы прав и свобод человека» [1].

Можно сказать, что без образования в совокупном своем содержании, личность не сформируется полностью.

Ей необходимы знания навыки, чтобы достигнуть поставленных перед собой целей, реализовать свои права, выполнить обязанности.

Юридическая наука, как правило, исходит из того, что в ст. 2 Конституции РФ установлено, что все основные права и свободы человека без ранжирования их по видам являются неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения.

Поэтому обосновывается возможность «рассматривать закрепленные Конституцией социальные права не только как ориентиры для законодателя, но именно как основные права, равные по значимости конституционным гражданским и политическим правам» [2].

По нашему мнению, целесообразно отнесение права на образование к правам, отражающим как степень экономического развития государства, так и его способность обеспечивать социальную защиту обучающихся.

Конституция РФ вместе с ФЗ № 131 на законодательном уровне наделяют местную администрацию определённым кругом полномочий, закрепляют её правовой статус, порядок формирования и работы.

Проблемы конституционного регулирования образования актуальны также и потому, что Россия живет в мировом сообществе, которое имеет тенденцию к социализации.

Этим в настоящее время создана предпосылка для становления и должного закрепления основных механизмов обеспечения реализации гражданином РФ конституционного права на образование, приоритетности отрасли и выводит проблему образования на уровень проблем национальной безопасности.

В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации говорится: «Проведение конституционной реформы 2020 г. во многом было обусловлено необходимостью более четкой правовой регламентации обязательств органов и должностных лиц всех уровней публичной власти по обеспечению конституционных гарантий реализации, охраны и защиты социальных прав граждан [3].

Главной задачей всей системы органов публичной власти является «обеспечение высоких стандартов жизни, равных возможностей для каждого человека, причем, на всей территории страны, и на это направлены все национальные проекты и планы развития» [4].

В Федеральном законе № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [5] эти положения отражены в основных принципах государственной политики РФ и правового регулирования отношений в сфере образования, таких, как признание приоритетности образования; обеспечение права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования; гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека, прав и свобод личности, свободного развития личности.

Право на образование, начиная с середины XX в., стало неотъемлемой частью современного конституционализма.

В аспекте анализа проблем реализации права на образование, особое внимание вызывает тот факт, что в процессе конституционализации системы образования Российской Федерации предполагает расширение субъектного состава обучающихся.

Оно реализуется участниками образовательных отношений – обучающимися, родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся, педагогическими работниками и их представителями, и участниками образовательных отношений: федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, работодателями и их объединениями.

По словам Президента Российской Федерации В.В. Путина: «Местное самоуправление – самая близкая к человеку власть… И от того, насколько эффективно работает конкретная управа, поселковая или районная администрация, судят о дееспособности всего государства в целом» [6].

Методология , материалы и методы .

При анализе реализации права на образование на муниципальном уровне применялись сравнительно-правовые, качественные и количественные методы исследования, изучение научных источников по теме исследования, основных нормативных правовых актов по рассматриваемой тематике, наблюдение и оценка современного уровня образования на муниципальном уровне.

Муниципальные образовательные организации в системе реализации принципа доступности образования в Российской Федерации значимы в совокупности их отдельных элементов функционирования и зависимых связей, иерархических уровней, определенной структуры, включающей в себя права, свободы и обязанности, также характеризующихся согласованностью, устойчивостью, упорядоченностью связи.

В настоящее время, прежде всего, требует большего внимания разработка новых методов обучения, исследование разновозрастного подхода, индивидуализации планов обучения, особенностей организации самостоятельной работы обучающихся муниципальных образовательных организаций, многопредметности в работе учителей, что в совокупности может способствовать развитию образования и культуры в муниципалитетах.

Степень реальности принципа доступности образования зависит от сочетания составляющих элементов муниципальных образовательных организаций.

«Принцип высшей ценности прав и свобод человека означает, что права, свободы определяют весь строй государственно-общественных отношений. Признание Конституцией Российской Федерации этого принципа определяет и основную ценность самой Конституции» [7].

Справедливо было отмечено, что российское образовательное законодательство «… действующее образовательное законодательство можно смело сравнить с наспех склеенным ковром» [8].

Безусловность нормы Конституции связана с гарантированностью, что получение образования не является привилегией, что каждый человек, независимо от пола, национальности, соци-

ального происхождения и даже способностей, вправе получать любое образование.

«Каждый» – так записано в Конституции.

Конституционные основы для местного самоуправления сформированы более 20 лет назад.

В соответствии с Законом № 131-ФЗ местное самоуправление формально юридически осуществляется на всей территории Российской Федерации [9].

В научной литературе отмечалась необходимость принятия ряда законов об образовании, так, как и сегодня можно повторить слова В.И.Шкатуллы: «На уровне субъектов РФ законодательство об образовании только начинает складываться» [10].

Результаты .

Конституционное обеспечение реформирования системы образования длительное время было осложнено неясностью целей и задач образовательной политики.

Развитие образования существенно затормозил социально-экономический кризис 1990-х годов.

Государство с конца 1980-х годов во многом ушло из образования, государственное и местное внимание к формированию образования постоянно снижалось.

Все это привело к серьезным разрывам в системе «государство – образование – общество».

Именно поэтому в настоящий момент российская муниципальная образовательная политика приобретает общенациональный характер.

Одним из направлений развития регионального законодательства справедливо считается систематизация и кодификация региональных нормативных правовых актов об образовании.

«Отсутствие определенности воспринимается как дефект законодательства, поскольку влечет противоречивую и произвольную правоприменительную практику, приводящую к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан» [11].

Необходимость подготовки отраслевых законов с учетом в них специфики регионов и национальных отношений продиктована разнородностью правовых актов на уровне как Российской Федерации, так и самих субъектов РФ [12].

Обсуждение .

В муниципальных образованиях разрабатываются современные модели функционирования образования.

В какой степени способствуют этому изменения, внесенные законодательными новациями?

Согласно Федеральному закону № 122 от 22.08.2004 г., значительные изменения претерпела ст. 31 Закона РФ «Об образовании» [13].

Изменено было даже ее название.

Ст. 6 ФЗ № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к числу вопросов местного значения уже относила организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, т.е. конституционная норма трансформировалась, гарантии граждан были сужены. Вызывало сомнение ограничение круга указанных вопросов.

Таким образом, изменения Закона РФ «Об образовании» не были соотнесены как с Конституцией РФ в этой части, так и с ФЗ № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Многие нормы старой редакции п. 2 ст. 31 были исключены из Закона «Об образовании».

Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, для законодателя, требование определенности правовых норм – это и важная цель, и одновременно показатель качества, эффективности законотворческой деятельности [14].

Обратимся к содержанию реформы местного самоуправления начала 2000-х гг., когда принимался Закон № 131-ФЗ.

Преобразования осуществлялись по направлениям:

• 1.    Разграничение полномочий между уровнями публичной власти.

• 2.    Формирование новой территориальной организации местного самоуправления.

• 3.    Формирование экономических основ местного самоуправления.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 11 ст. 15) установил полномочия органов местного