Правовое регулирование английского местного самоуправления в графствах (V–XVII вв.)

Funding : Independent work.

Ведение .

Законодательное регулирование организации и деятельности органов местного самоуправления в Великобритании было осуществлено лишь в ходе реформ XIX в. Вместе с тем, процесс становления местного самоуправления, имеет глубокие исторические корни и начинается еще в V в., в период раннего средневековья. Самоуправление получает развитие на уровне графств, сотен, десятков. В период V–X вв., городов было немного, и они не обладали достаточной степенью самостоятельности по отношению к центральной власти, так как находились на землях короля или местных крупных землевладельцев. Развитие городского самоуправления начинается по мере развития товарно-денежных отношений, роста городов, начиная с XII в. Правовое регулирование местного самоуправления в английских графствах осуществлялось на основе англосаксонских правд, судебных прецедентов, ордонансов и статутов. По мере усложнения задач, стоящих перед органами местного самоуправления, все более увеличивается доля статутного законодательства как источника правового регулирования.

Обсуждение . Результаты .

Англосаксонскую модель местного самоуправления считают первой в истории системой местного самоуправления. Ее значение, по мнению А.О. Меренковой, С.В. Колосок заключается в том, что местное самоуправление и государственная власть существуют отдельно друг от друга, но при этом сохраняется высокий уровень муниципальных свобод [1, c. 143].

История английского самоуправления начинается с V в. Территория будущей Англии была захвачена германскими племенами англов, саксов и ютов. Завоевание большей части Британии способствовало созданию семи англосаксонских королевств. В англосаксонский период территории королевств начинают делиться на графства, сотни и десятки. Наиболее крупные административными единицами являлись графства (shire), которые изначально сложились на основе района компактного проживания племен, а затем по инициативе королевской власти стали учреждаться как новые судебно-административные округа. Первые графства были образованы на территории королевства Уэссекс в VIII в. В 827 г. англосаксонские королевства были объединены под властью короля Уэссекса Эгберта. Позднее в период правления Эдуарда Старшего (899–

924 гг.) графства были созданы на территории всей страны.

В англосаксонской правде - Судебнике Альфреда (конец IX в.) упоминаются графства как административно-территориальные единицы. Статья 37 гласит: «Если кто-нибудь из одного селения захочет искать себе господина в другом селении, то пусть он совершит это с ведома того элдор-мена, которому он до сих пор был подчинен в его шайре (графстве)» [2, c. 478].

Для данной эпохи характерно сохранение традиционных принципов общинного самоуправления. В англосаксонских правдах говорится о созыве народных собраний, которые были наследием эпохи первобытнообщинного строя. Уже сложившаяся практика созыва народных собраний способствовала тому, что с конца X в. стали проводиться собрания в графствах, сотнях, городах. На собрании графства обсуждались различные аспекты местного управления, а также разрешались споры между сотнями и общинами, рассматривались финансовые и налоговые вопросы.

Законы датского короля Кнута (1016–1035 гг.) содержат нормы, в которых закрепляется состав, порядок организации и периодичность собраний графств и городов. «Ст. 18. И пусть городское собрание собирается три раза в год, а собрание графства два раза…Ст. 18.1. И пусть присутствуют на собраниях графства епископ и элдор-мен, и оба они должны наставлять, как в божеском, так и в светском праве» [2, c. 481].

Во главе местного самоуправления графства в период V–X вв. стоял элдормен (ealdorman). Он стал преемником властных полномочий племенных вождей эпохи разложения первобытнообщинного строя, со временем элдормен стал назначаться на должность королем с согласия «совета мудрых» – уитанагемота (witenagemot). Элдормен председательствовал на собраниях графства, руководил военным ополчением, выполнял полицейские и судебные функции, контролировал передвижение населения из одного графства в другое. Последнее полномочие закреплено в уже упомянутой статье 37 Судебника Альфреда. Англосаксонские правды устанавливали ответственность за неисполнение своих обязанностей элдорменами, как правило, в виде штрафа.

Графства делились на сотни, сотни – на десятки. « Основу территориальной организации англо- саксонской Британии на протяжении всего раннего Средневековья составлял сотни, заданные еще родоплеменной структурой.

Главным органом самоуправления сотни было сотенное собрание, на котором разбирались и решались уголовные и гражданские дела, возникавшие между сельскими общинами, и, следовательно, выходившие за пределы родов» [3, c. 248]. Число сотен в графстве варьировалось от 4 до 64. Сотня представляла собой территориальную единицу площадью около 100 гайд (1 гайда составляла около 120 акров земли). Сотенное собрание проходило 1 раз в месяц. Участие в собрании принимали крупные землевладельцы сотни, а также по шесть представителей от каждой общины. За нарушение обязанности посещения собрания была установлена ответственность в виде штрафа. Собрание сотни, кроме разрешения споров между общинами и рассмотрения гражданских и уголовных дел, осуществляло также распределение обязательных повинностей в пользу короны, оформляло юридические акты.

В Законах Кнута (статья 20) говорится об административно-территориальных единицах Англии, таких как сотни и десятки. «И мы желаем, чтобы каждый свободный по достижении 12 зим зачислялся в сотню и в десяток …» [2, c. 481]. Такая запись в состав сотни и десятка была необходима для свободных людей, если «они хотят иметь возможность очищать себя присягой и иметь право на вергельд». Иначе, это лишало человека статуса свободного.

Уже в V–IX вв., кроме элдорменов на местах действовали герефы (gerefa), которые руководили делами сотни. Основной их властной функцией становится осуществление контроля за соблюдением порядка и закона [4, c. 75]. В Законах Этельстана (925–939 гг.) на эту функцию гереф обращается особое внимание, так как за неисполнение своих обязанностей им грозил штраф и отстранение от должности. Герефы обладали полицейскими и судебными полномочиями. С Х в. они начинают контролировать поступление королю сборов и пошлин, а также судебных штрафов. Упоминание должности герефа (управляющий) можно встретить в законах Этельстана (925–939 гг.), законах Эдгара (959–975 гг.) [2, c. 355, 359]. С Х в. герефы становятся полномочными представителями королевской власти в графствах и начинают именоваться шайргере-фами или шерифами (sheriff). Элдормены постепенно лишались реальной власти на местах, и вся полнота финансовых, судебных, военных и полицейских полномочий в графствах переходит в руки шерифов.

Для английского самоуправления характерно наличие прихода как низовой самоуправляющейся единицы. Появление приходов связано с принятием христианства. Уже в V в. каждую неделю по воскресеньям стали проходить приходские собрания, в которых принимали участие собственники или арендаторы имущества на территории прихода. На собрании рассматривались наиболее важные вопросы, имеющие отношение к местным делам, например, налогообложение, или выборы должностных лиц прихода. Приходы складывались на основе общин и в дальнейшем стали самой мелкой административной единицей Англии.

Следующий этап развития местного самоуправления связан с нормандским завоеванием 1066 г. Было принято большое количество королевских актов - ордонансов, с XIV в. совместных актов короля и парламента – статутов, которые регулировали деятельность местного самоуправления. Ордонансы и статуты определяли полномочия должностных лиц, учреждали местные органы власти и устанавливали порядок их формирования, в частности шерифов, бейлифов, мировых судей, а также центральных органов власти и управления.

Нормандское завоевание способствовало централизации государства, с конца XI в. начинается активный процесс усиления королевской власти. Происходящие изменения затрагивают организацию и деятельность органов местного самоуправления. В административно-территориальном делении страны и в данный период сохраняются графства и сотни.

Местное управление делами графства осуществлял шериф. В начале XIV в. был законодательно установлен порядок назначения на должность шерифа. Данные полномочия осуществлял король. В дальнейшем, с 1340 г. шерифы стали назначаться сроком на 1 год, из кандидатур, предложенных казначейством на заседании королевского совета. Они «осуществляли надзор за правосудием, отвечали за поддержание правопорядка во вверенных им областях (в их обязанности входил розыск преступников и расследование преступлений), собирали полагавшиеся короне регулярные и экстраординарные налоги и штрафы, контролировали оформление торговых сделок, наблюдали за торгово-ремесленной деятельностью и чеканкой монет» [3, c. 249]. Самыми значимыми полномочиями шерифа были финансовые. Еще одной важной сферой деятельности шерифа была судебная. Шериф председательствовал на заседаниях суда графства, который собирался на заседания 1 раз в месяц.

Помимо судебных и финансовых полномочий, шериф осуществлял полицейские функции: под его руководством проходил розыск и задержание преступников, он имел право назначать наказания в виде штрафов.

В графствах и сотнях созываются собрания. Посещение собраний сотен и графств является обязательным. Шериф председательствовал на собраниях графства, имел право обнародовать распоряжения короля, контролировал их исполнение, осуществлял сбор податей, возглавлял ополчение и т.д. Все жители графства обязаны

были участвовать в уплате вспомоществования шерифу, что составляло оплату его труда.

Сотня управлялась бейлифом, который назначался на должность шерифом. Он председательствовал на сотенном собрании, которое проходило 1 раз в месяц, в собрании принимали участие все свободные жители сотни, а также представители сельских общин – от каждой староста и 4 крестьян. Бейлиф два раза в год проверял состав десятков и осуществлял правосудие по мелким правонарушениям.

В состав сотни входили общины во главе со старостами – констеблями, которые выполняли полицейские и финансовые функции на уровне общины.

Вся полнота военного и гражданского управления в графстве и сотне, общине находилась в руках шерифов, бейлифов, констеблей, которые были полномочными представителями королевской власти на местах.

По мере усиления королевской власти, наблюдается процесс ограничения иммунитетных прав владельцев маноров, в том числе и административного иммунитета. Шерифы, согласно положению Кларедонской ассизы 1166 г., получают право преследовать и арестовывать преступников на территориях, входящих в состав маноров. Расширение прав шерифов как представителей королевской власти, часто являлось поводом для споров между королевской властью и владельцами маноров, что нашло отражение в многочисленных средневековых судебных прецедентах.

В 1215 г. в период правления английского короля Иоанна Безземельного была принята «Великая хартия вольностей», в которой нашли отражение «права и вольности» различных групп населения. В статьях документа содержатся гарантии для английских подданных от произвола со стороны королевской власти. Одной из важных гарантий стало положение статьи 45 Хартии, в которой было закреплено, что король будет «…назначать судей, констеблей, шерифов и бейлифов лишь из тех, которые знают закон королевства и имеют желание его добросовестно исполнять…»[2, c. 518].

В 1265 г., в ходе очередного конфликта между королем и английскими баронами, впервые был созван парламент. Парламент стал серьезным инструментом по сдерживанию королевской власти, и сохранял свое значение как орган сословного представительства в последующие века, по мере дальнейшего усиления королевской власти. Выборы членов нижней парламента проходили на собрании графства, что стало наиболее значимой целью деятельности данных собраний с конца XIII в. На собраниях графства избирались также местные должностные лица.

Еще одним значимым событием в развитии английского самоуправления стало создание новых должностей на местах – мировых судей (justice of the peace). В конце XII в. в графствах появились «лица, назначенные для поддержания мира». В каждом графстве для помощи шерифу назначаются четыре рыцаря, которые наделялись полицейскими и административными полномочиями [5, c. 131]. Главной целью их деятельности была реализация королевской политики на местном уровне и борьба с произволом дворянства. С 1264 г. во всех английских графствах действуют мировые судьи (хранители мира).

На основе положений Глостерского статута 1278 г. начинается процесс перераспределения полномочий шерифов, и ограничение их административной власти. Первые мировые судьи в Англии до 1278 г. судейских полномочий не имели, затем к их уголовной юрисдикции были отнесены только мелкие правонарушения. Ухудшение состояния преступности и небольшая результативность борьбы с ней шерифов инициировали внимание королевской власти и ее чиновников к мировым судьям [6, c. 72].

В начале XIV в. в английском законодательстве появилось понятие «мировой суд». Согласно Вестминстерскому статуту 1330 г. мировые судьи в первую очередь осуществляли судебные полномочия, они должны были задерживать преступников и предъявлять им обвинение, а также контролировать отпуск на поруки преступников другими судебным инстанциями. Также было закреплено положение, согласно которому на должность мировых судей могли назначаться «добропорядочные и законопослушные люди для поддержания мира» [7, c. 209].

В развитие законодательного регулирования статуса и полномочий мировых судей был принят Вестминстерский статут 1360 г. Статья 1. устанавливала, что в каждом графстве Англии должен был назначен лорд и с ним трое или четверо из наиболее достойных жителей графства вместе с несколькими знатоками права [2, c. 565]. В статуте за мировыми судьями было закреплено право на арест и наказание правонарушителей в графстве. Также они могли «проводить расследования о лицах, подозреваемых в преступлениях и задерживать их» [7, c. 244], разбирать обвинения «против бродяг и нищих, не желающих работать, преследовать мятежников, вести дела о нарушениях правильных мер и весов»[7, c. 249]. Также согласно положениям статута мировые судьи могли «обуздывать преступников, мятежников и взяточников, преследовать их, арестовывать и наказывать» [2, c. 566].

В конце XIV в. был определен порядок назначения на должность мирового судьи лорд-канцлером и установлен их количественный состав в графстве – восемь. По мере законодательного оформления должностных полномочий мировых судей и повсеместного появления новых должностных лиц в графствах, вся полнота местной власти от шерифов переходит в руки мировых судей. Верховенство судей над шерифами было окончательно закреплено законодательно в 1461 г., когда было установлено, что все обвинительные заключения и представления, обычно выносимые шерифом в процессе председательствования на сессиях каждой сотни в своем графстве в отношении таких мелких правонарушений, как драки и скандалы, в будущем передаются мировым судьям [8, c. 26].

Мировые судьи также получают те полномочия, которые ранее осуществлялись собраниями графств, а также местными судебными органами. «Компетенция мировых судей была расширена путем передачи в их ведение полномочий, ранее входивших в компетенцию сотенных, графских и разъездных судов» [9, c. 541].

В конце XIV в. статутное законодательство закрепило порядок организации и компетенцию собраний мировых судей графства («четверных сессий»). Они проходили 4 раза в год, на них рассматривались те уголовные дела, которые не входили в юрисдикцию разъездных судей. Дела об убийствах, государственной измене и другие особо тяжкие преступления находились в ведении разъездных судов.

Для занятия должности мирового судьи необходимо было соответствовать требованиям имущественного ценза в 20 фунтов стерлингов, мировые судьи жалования не получали, единственное исключение оплата за участие в четвертных сессиях – 4 шиллинга в день. Правило о том, что мировые судьи не получают оплату за свой труд было закреплено в 1391 г., в период правления Ричарда II.

Помимо судебных функций, мировые судьи осуществляли полицейские функции, а также административные (контролировали цены на рынке, определяли размер заработных плат, оказывали помощь нищим и т.д.).

Период правления династии Тюдоров (1485– 1603 гг.) ознаменовался завершением процесса окончательного перехода всех властных полномочий на местах от шерифов к мировым судьям, доказавшим за время существования данной должности эффективность осуществления ими управленческих, полицейских и судебных функций в графствах. С 1494 г. они получили право контролировать деятельность шерифов. В правление Тюдоров появилась должность лорда-лейтенанта, который осуществлял военное командование в графстве.

В XV–XVI вв. в Англии была принята целая серия законодательных актов, известная под названием «кровавое законодательство». Появление этих актов стало следствием процесса огораживания, секуляризации монастырских земель, разорения основной массы мелкого английского крестьянства, развитием мануфактурного производства. Основная цель кровавого законодательства – под угрозой жестоких наказаний заставить потерявших землю крестьян, превратившихся в нищих и бродяг стать наемными работниками на любых, даже очень тяжелых условиях.

Начиная с 1495 г., вводится различие между трудоспособными и нетрудоспособными нищими и бродягами. Статуты 1530, 1536 гг. закрепляли это различие. Старым и больным разрешалось просить милостыню, а здоровые должны подвергнуться наказанию, и принудительно отправлены на работу. В 1547 г. установлен срок для трудоустройства – 1 месяц.

Статут 1562 г. предусматривал, что мировые судьи могут регулировать условия найма на работу, налагать наказания в виде штрафов за нарушение законодательства о наемном труде, разрешать споры между предпринимателями и наемными работниками. Акт о наказании бродяг и оказании помощи бедным и нетрудоспособным 1572 г. вменял в обязанность мировым судьям выявлять престарелых, немощных и дряхлых бедняков, вести регистрационные книги для данных категорий, а также предоставлять жилье, если это не может сделать приход. Местные власти графства должны были обеспечить содержание нетрудоспособных больных и престарелых нищих.

Акт «О наказании для бродяг и упорных нищих» 1597 г. закреплял положение, согласно которому мировые судьи должны были организовывать исправительные дома для трудоспособных нищих и бродяг. Также мировые судьи могли назначать телесные наказания нищим и бродягам, а те нищие и бродяги, которые не поддаются исправлению, по решению мировых судей подлежали ссылке в английские заморские владения.

Должность мирового судьи занимали представители местной аристократии, она была безвозмездной. Мировые судьи обладали очень широким кругом полномочий. Они контролировали деятельность полиции, осуществляли попечительство над бедными, давали разрешение на открытие приютов для бедных, обществ взаимопомощи, устанавливали местные налоги и осуществляли их распределение, производили расследование по гражданским и уголовным делам, назначали местных чиновников, обладали широкими административными полномочиями. Таким образом, в Англии в лице, прежде всего, мировых судей, сложилась независимая от королевской, центральной власти система местного самоуправления.

На законодательном уровне статус мировых судей был окончательно закреплен в период Английской буржуазной революции 1640–1660 гг. Мировые судьи превратились в орган местного самоуправления, позволяющий осуществлять эффективное и результативное взаимодействие между центральной и местной властью. Тем самым мировой суд объединил в своих руках вопросы местного самоуправления, полиции и суда, и в период XVI–XVII вв. являлся главным

органом самоуправления в английских графствах.

До принятия Акта о местном самоуправлении 1888 г., «институт мировых судей, воплощал в себе местную судебную власть, местное собрание и распорядительный орган» [10, c. 459]. Фактически мировые судьи ведали всеми вопросами местного управления в графстве. «Каждое новое правительство умножало обязанности мировых судей, и к моменту смерти Елизаветы (1603 г.), едва ли имелась в сельской местности какая-нибудь область управления, к которой они не имели бы отношения» [11, c. 342].

Важное место в системе местного самоуправления продолжает играть приход. Он окончательно становится низшей административнотерриториальной единицей в Англии. Именно на уровне прихода предпринимались меры по борьбе с бедностью. В 1536 г. актом «О наказании упорных нищих и бродяг» церковные старосты должны были заботиться о нищих [12, c. 1029]. Особенно значение приходов возрастает по мере ухудшения положения основной массы английского крестьянства, лишившейся земли в результате процесса огораживания. В акте «О наказании бродяг и оказании помощи бедным и нетрудоспособным» 1572 г., обязанность по содержанию больных и нищих была возложена на лиц, платящих налоги. Каждую неделю собирался сбор, который шел для помощи нетрудоспособным больным и престарелым нищим. Приходское собрание выбирало надзирателя, деятельность которого контролировалась мировым судьей. Надзиратели должны были вести учет бедных, планировать расходы на их содержание, контролировать деятельность богаделен [13, c. 104]. Помощниками надзирателя были два церковных старосты. Помимо вопросов помощи бедным, больным, старикам, на приходском уровне решались вопросы строительства и ремонта дорог и мостов, содержания общественных зданий.

З.А. Киятова, П.Н. Марков характеризуя особенности местного самоуправления отмечают: «Англия с эпохи средневековья была сильной централизованной монархией, не знавшей феодальной раздробленности, монархией, которая сумела сохранить и использовать в собственных интересах общинное самоуправление, не разрушила его, а лишь модернизировала» [14, c. 18]. Данная специфика развития государства способствовала тому, что одной из отличительных черт англосаксонской системы становится яркое проявление принципов самоуправления, что выражалось в функционировании органов и должностных лиц на местном уровне как независимых и самостоятельных.

Заключение .

Правовое регулирование местного самоуправления в графствах прошло длинный путь исторического развития. Для англосаксонского периода характерно, что главным источником правового регулирования были англосаксонские правды, позднее, с XI в. в качестве таковых стали выступать судебные прецеденты, а с XIII в. и законодательные акты. Роль и значение статута в качестве основного источника правового регулирования местного самоуправления возрастает после Английской буржуазной революции, что в итоге привело к созданию в XIX в. законов о местном самоуправлении.