Конституционные основы защиты прав граждан в условиях чрезвычайных ситуаций: трудоправовой аспект

Защита прав граждан в различных чрезвычайных ситуациях, вызванных экологическими катастрофами, техногенными авариями и другими факторами, является неотъемлемой обязанностью государства, при том что масштаб таких бедствий, особенно произошедших по вине человека, постоянно растет [3, с. 74].

Несмотря на наличие чрезвычайной ситуации, гражданин сохраняет свой правовой статус, продолжает оставаться в длящихся правоотношениях с различными субъектами права, в том числе с работодателем. Именно поэтому актуальным является соблюдение трудовых прав граждан, вынужденных осуществлять трудовую деятельность в указанных условиях.

Конституция Российской Федерации (далее – Конституция), на наш взгляд, несколько своеобразно понимает право граждан на защиту от чрезвычайных ситуаций. По существу данное право в Конституции прямо не закреплено, несмотря на то, что государственная защита прав и свобод граждан является основополагающим конституционным принципом (ст. 2, ст. 45). В то же время Конституция не обходит вниманием регулирование вопросов, связанных с влиянием введения чрезвычайного положения на правовой статус человека и гражданина: в ст. 56 закреплена возможность установления отдельных ограничений прав и свобод граждан в данном случае. В ч. 3 указанной статьи сделана оговорка, что некоторые права и свободы, например, предусмотренное ст. 20 Конституции право на жизнь, не могут быть ограничены. При этом все социально-экономические права, в том числе, трудовые, под ограничения подпадают.

Взаимосвязь чрезвычайной ситуации (положения) и трудовых прав граждан прослеживается в двух плоскостях. Во-первых, в период действия чрезвычайного положения работодатель не в состоянии гарантировать соблюдение некоторых прав работников, например, права на отдых. Во-вторых, трудовые ресурсы могут быть использованы для ликвидации последствий аварий, катастроф, экологических бедствий, эпидемий и других по- добных ситуаций, а также для их предотвращения.

Первый вопрос, который возникает при анализе проблем, связанных с реализацией трудоправового статуса гражданина в условиях чрезвычайных ситуаций, – это правовое регулирование соответствующих общественных отношений.

Основным источником, регулирующим вопросы введения чрезвычайного положения, является Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее – Закон о чрезвычайном положении). В законе закреплено понятие чрезвычайного положения и меры, которые могут предприниматься для ликвидации последствий обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения.

Вместе с тем еще в 1994 году был принят Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон о защите населения). В этом законе ключевым является другое понятие – чрезвычайная ситуация, которая понимается как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. При этом в данном законе ничего не говорится о возможности или необходимости введения на всей территории страны или ее части чрезвычайного положения.

В то же время введение чрезвычайного положения в Законе о чрезвычайном положении связано с наличием соответствующих обстоятельств, которые делятся на две группы. Первая группа связана с антиконституционной деятельностью групп людей, вторая включает «чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятель- ности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ».

Другими словами, в двух законах, обладающих разной юридической силой, закреплены схожие понятия, использующиеся при этом в разных правовых ситуациях, обусловливающих наличие отличающихся друг от друга правовых последствий. В одном случае это введение чрезвычайного положения, в другом – деятельность государства по защите граждан от чрезвычайных ситуаций. Таким образом, действующее законодательство различает правовые режимы, связанные с введением чрезвычайного положения и его отсутствием, несмотря на наличие в последнем случае чрезвычайной ситуации. Присутствие обстоятельств, обуславливающих чрезвычайную ситуацию, не всегда приводит к введению чрезвычайного положения.

Вместе с тем именно введение чрезвычайного положения в соответствии с одноименным законом предполагает ограничения многих конституционных прав граждан. В ст. 11 Закона о чрезвычайном положении в частности указывается, что в период введения чрезвычайного положения допускается запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций. В ситуациях, вызванных природными или техногенными факторами, в условиях чрезвычайных экологических ситуаций предусматриваются возможность мобилизации ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности (п. «в» ст. 13).

В Законе о защите населения указанные выше меры отсутствуют, а говорится лишь об обязанности граждан при необходимости оказывать содействие в проведении аварийноспасательных и других неотложных работ (ст. 19).

Каким образом указанные нюансы законодательного регулирования чрезвычайных обстоятельств, ситуаций и чрезвычайного положения разрешаются в трудовом законодательстве?

Безусловно, ограничение трудовых прав граждан в связи с введением чрезвычайного положения (наличием чрезвычайной ситуации) наиболее тесно сопряжено с реализацией конституционного принципа запрета принудительного, нашедшего отражение в ст. 4 Трудового кодекса РФ. В указанной статье в частности раскрываются те случаи использования трудовых ресурсов, при которых обязательный в силу закона труд граждан не является принудительным (запрещенным) трудом. Таким исключением является работа, «выполнение которой обусловлено введением чрезвычайного или военного положения в порядке, установленном федеральными конституционными законами», а также работа, выполняемая «в условиях чрезвычайных обстоятельств, то есть в случае бедствия или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, эпидемии или эпизоотии) и в иных случаях, ставящих под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части» (абз. 3, 4 ч. 4 ст. 4 ТК РФ).

Трудовая деятельность в таких ситуациях, очевидно, носит временный характер, как и сама чрезвычайная ситуация, а потому реализуется посредством временных переводов работников на другую работу, а также привлечения граждан к сверхурочным работам и работам в выходные и нерабочие праздничные дни. Примечательно, что законодательство о временных переводах, сверхурочных работах и работах в выходные и нерабочие праздничные дни претерпело существенные изменения по сравнению с первоначальной редакцией 2001 года именно в связи с использованием указанных возможностей в чрезвычайных условиях.

По верному замечанию Л. Ю. Бугрова, ТК РФ в редакции 2006 года отказался от переводов по производственной необходимости и вместо них ввел в действие переводы, вызванные чрезвычайными обстоятельствами (ч. 2 ст. 72.2). «Теперь только эти переводы, – отмечает автор, – в российском трудовом праве допускаются в порядке исключения без письменного согласия работника» [1, с. 3–5].

К таким же результатам привели изменения ст. 99 ТК РФ, посвященной сверхурочным работам, с одной только разницей, что законодательство было ужесточено по отношению к работникам. Если первоначальная редакция ст. 99 ТК РФ не позволяла привлекать работников к сверхурочным работам без их согласия ни при каких обстоятельствах, то редакция 2006 года это сделала это возможным в некоторых случаях, причем не только в период введения чрезвычайного положения, но и при наличии чрезвычайных обстоятельств, а также при производстве работ, необходимых для предотвращения катастрофы, производственной аварии либо устранения последствий катастрофы, производственной аварии или стихийного бедствия, и при производстве общественно необходимых работ по устранению разного рода непредвиденных обстоятельств.

Аналогичные изменения коснулись и ст. 113 ТК РФ, регламентирующей привлечение работников к работе в выходные и нерабочие праздничные дни.

Возвращаясь к содержанию ч. 2 ст. 72.2 ТК РФ, отметим, что возможность временного перевода работников на другую работу без их согласия вообще не ставится в зависимость от введения чрезвычайного положения. Более того, в указанной норме термин «чрезвычайный» не используется вовсе. Анализ данной нормы в соотношении с положениями Закона о чрезвычайном положении и Закона о защите населения позволил сделать несколько выводов.

В соответствии с ч. 2 ст. 72.2 ТК РФ временный перевод работника без его согласия возможен, помимо прочего, при несчастных случаях на производстве. Вместе с тем ни Закон о чрезвычайном положении, ни Закон о защите населения, ни запрещающая принудительный труд ст. 4 ТК РФ не относят к чрезвычайным обстоятельствам несчастные случаи на производстве. Напротив, речь идет об обстоятельствах, которые либо влекут человеческие жертвы, либо связаны с благополучием всего населения или его части. Подпункт «d» п. 2 ст. 2 Конвенции МОТ № 29 «Относительно принудительного или обязательного труда» также указанные обстоятельства для перевода работника на другую работу не содержит.

Конституция предполагает возможным ограничение прав человека и гражданина исключительно федеральным законом (ч. 3 ст. 55). Считаем, что данную норму нужно понимать таким образом, что подобные ограничения должны быть четко зафиксированы в законе, а их применение не может зависеть от усмотрения субъектов правоотношений.

Примером обоснованного установления ограничений прав гражданина следует при- знать предусмотренный ст. 413 ТК РФ запрет забастовок. Статья четко определяет, что запрещается проводить забастовки на основании ч. 3 ст. 55 Конституции в строго установленных случаях. Дополнительное правовое регулирование при этом не требуется. Работодатель своим волеизъявлением также не может влиять на ситуацию, а поэтому и злоупотреблений с его стороны быть не может. В то же время решение о временном переводе работника на другую работу, допустим, для предотвращения производственной аварии принимается работодателем субъективно. Он решает, требуется ли такой перевод и на какой срок. Работодатель, мотивируя свои решения заботой о благополучии населения или угрозой несчастного случая на производстве, свободно использует временные переводы в случае отсутствия основных работников, привлекает работников к работе в выходные дни, не предпринимая при этом никаких усилий по плановой замене отсутствующих работников.

Отметим, что Закон о защите населения предполагает привлечение граждан к участию в проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ (абз. 6 ст. 19). Превентивными мерами, по нашему мнению, должны заниматься соответствующие государственные и муниципальные структуры либо специально обученные люди в рамках конкретной организации. В частности закон устанавливает для работодателя высокие требования по соблюдению режима безопасного труда на предприятии и его повышенную административную ответственность в данной сфере [2, с. 25–28].

Сказанное позволяет сделать несколько заключений.

Во-первых, необходимо разграничить возможность использования обязательного труда в случаях введения чрезвычайного положения и при отсутствии такового. В период введения чрезвычайного положения полагаем допустимым временно переводить работников на другую работу, привлекать их к сверхурочной работе и работе в выходные и нерабочие праздничные дни как для ликвидации последствий, так и в целях предотвращения катастроф, аварий и т.д. Если чрезвычайное положение не введено, то заставлять работников выполнять не обусловленную трудовым договором работу или работать сверхурочно (в выходные дни) можно, на наш взгляд, только в целях ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, но не для их предотвращения.

Во-вторых, перечень чрезвычайных обстоятельств, указанных в ст. 72.2, 99, 113 ТК РФ, необходимо привести в соответствие с аналогичным перечнем, закрепленным в нормах международного права, Конституции РФ, Законе о чрезвычайном положении и Законе о защите населения. В частности, из него нужно исключить несчастные случаи на производстве, возможность уничтожения или порчи имущества работодателя, государственного или муниципального имущества и другие случаи, не предусмотренные вышеуказанными нормативными правовыми актами.