Соблюдение прав и свобод человека при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и наступлении особых условий: постановка проблемы правового регулирования

Н еобходимость соблюдения прав и свобод человека при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД) является одним из «краеугольных камней» обеспечения законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий (далее – ОРМ), что непосредственно закреплено в ст. 5, 9 и др. Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – ФЗ «Об ОРД»). Здесь можно выделить ряд аспектов.

Во-первых, при проведении ОРМ должно обеспечиваться соблюдение прав человека на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции.

Во-вторых, лицо вправе обжаловать действия органов, осуществляющих ОРД, в вышестоящий орган, прокурору или в суд.

В-третьих, лицо, в отношении которого не доказана вина в совершении преступления – будь то при отказе в возбуждении уголовного дела или его прекращении из-за отсутствия события или состава преступления – и которое располагает данными о проведении в отношении него ОРМ и считает свои права нарушенными, имеет право запросить у органа, осуществляющего ОРД, информацию о полученных о нем сведениях. Этот запрос удовлетворяется в объеме, который допускают требования конспирации и не ведет к разглашению государственной тайны. По требованию судьи орган, осуществляющий ОРД, обязан представить оперативно-служебные документы, содержащие информацию, в предоставлении которой было отказано за- явителю. Исключение составляют сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудниках органов ОРД, а также о лицах, оказывающих им конфиденциальное содействие.

В-четвертых, органам (должностным лицам), осуществляющим ОРД, запрещается разглашать без согласия граждан сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения ОРМ, подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме к совершению противоправных действий (провокация), фальсифицировать результаты ОРД.

В-пятых, при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим ОРД, прав и законных интересов физических и юридических лиц вышестоящий орган, прокурор либо судья обязаны принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

В-шестых, проведение ОРМ (включая получение компьютерной информации), которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения. Рассмотрение материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении ОРМ осуществляется судом, как правило, по месту проведения таких меро- приятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении. Руководители судебных органов создают условия, обеспечивающие защиту сведений, которые содержатся в представляемых судье оперативно-служебных документах.

В-седьмых, в ситуациях, требующих безотлагательных мер в связи с непосредственной угрозой совершения тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при установлении обстоятельств, создающих опасность для государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации, проведение соответствующих ОРМ разрешается на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего ОРД. При этом в течение 24 часов с момента начала их проведения суд в обязательном порядке уведомляется о предпринятых действиях. Орган, инициировавший ОРМ, обязан в последующие 48 часов либо получить судебное решение, санкционирующее их продолжение, либо немедленно прекратить проведение указанных мероприятий.

В-восьмых, при наличии угрозы жизни, здоровью или имуществу граждан по их письменному заявлению либо с их письменного согласия разрешается проведение прослушивания телефонных переговоров, осуществляемых с использованием их аппаратов. Данное действие осуществляется на основании постановления, которое утверждается руководителем органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Данный орган обязан в течение 48 часов уведомить об этом соответствующего судью или суд.

В-девятых, руководители органов, осуществляющих ОРД, обязаны по запросу уполномоченных прокуроров предоставлять им оперативно-служебные документы. К ним относятся дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с применением технических средств, учетно-регистрационные документы и ведомственные нормативные акты, устанавливающие порядок осуществления ОРМ. Информация о лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудниках правоох- ранительных органов, а также о гражданах, оказывающих этим органам конфиденциальную помощь, передается прокурорам исключительно при наличии письменного согласия указанных лиц. Данное правило не действует в ситуациях, когда возникает необходимость привлечения таких лиц к уголовной ответственности. При этом на прокуроров возлагается обязанность по обеспечению защиты сведений, содержащихся в предоставленных документах и материалах.

Таким образом, соблюдение прав и свобод человека при осуществлении ОРД осуществляется преимущественно по двум направлениям – путем обжалования действий органов, осуществляющих ОРД, в вышестоящий орган, прокурору или в суд, а также через осуществление прокурорского надзора, судебного и ведомственного контроля [2, с. 10-12; 6, с. 125-131; 9; 13, с. 123-131; 15, с. 29-32].

Данные механизмы обеспечивают межведомственный сбалансированный подход и всесторонне изучены в юридической литературе (хотя и не без соответствующих критических замечаний [4; 7, с. 129-135; 11, с. 507-512; 18, с. 94-97; 20, с. 122-126]). Они являются постоянно действующими на практике, позволяют выявлять допущенные нарушения оперативно-розыскного и иного законодательства и обеспечивать соблюдение прав и свобод человека [10, с. 80-89; 12, с. 91-94; 17]. В правоприменительной деятельности подобные нарушения обычно заключаются в совершении таких действий, как:

– проведение ОРМ при отсутствии на то оснований, предусмотренных ст. 7 ФЗ «Об ОРД» (наличие возбужденного уголовного дела, ставшие известными органам, осуществляющим ОРД, сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела; поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания или определения суда по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении, находящихся в их производстве, и т.д.);

– прослушивание телефонных переговоров без соответствующего судебного решения;

– неиспользование ранее полученной оперативно значимой информации при проведении последующих ОРМ и следственных действий;

– проведение опроса и иных подобных оперативно-розыскных действий при отсутствии согласия на то опрашиваемых лиц;

– контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений и других подобных ОРМ свыше шести месяцев;

– отсутствие/неоформление материальных носителей информации при документировании результатов ОРД и др. [1, с. 96-98; 14, с. 381-384; 16, с. 122-124; 19, с. 36-39].

Не менее важным является соблюдение и уголовно-процессуального законодательства, поскольку ст. 89 УПК РФ в процессе доказывания запрещается использование результатов ОРД, если они не отвечают требованиям, предъявляемым к доказательствам уголовно-процессуальным законом. В самом же УПК РФ (ст. 182, 184, 185, 188 и др.) также закреплены основания и условия проведения таких следственных действий, как наложение ареста на почтово-телеграфные отправления, выемка, обыск, допрос и т.д. (несоблюдение которых может повлечь признание доказательств недопустимыми в соответствии со ст. 75 УПК РФ. – прим. авт.), которые нередко проводятся с участием оперативных сотрудников [3, с. 142-144; 5, с. 24-30; 8, с. 222-226].

Вместе с тем ныне действующее оперативно-розыскное и уголовно-процессуальное законодательство фактически ориентированы на реализацию соответствующих полномочий правоохранительных органов и оценку законности их действий, а также на соблюдение прав и свобод человека в «обычное» время, когда отсутствуют массовые беспорядки, стихийные бедствия или иные особые условия.

При этом очевидно, что при наступлении какого-либо особого условия (попыток насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженного мятежа, массовых беспорядков, террористических актов, блокирования или захвата особо важных объектов или отдельных местностей, подготовки и деятельности незаконных вооруженных формирований, межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуаций и т.д.) и введении, например, чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» ситуация кардинально меняется, особенно в части организации деятельности государственных органов и взаимодействия соответствующих ведомств, в том числе суда, прокуратуры и органов, осуществляющих ОРД.

Так, при наступлении стихийных бедствий сложности предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия преступлений преимущественно будут связаны с транспортной (не) доступностью конкретных объектов, ухудшением электроснабжения, нарушением телефонной и иной связи, изменением границ участков местности и т.д., в случае деятельности незаконных вооруженных формирований или возникновения межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтов – с необходимостью усиления безопасности конкретных категорий населения и отдельных лиц, контроля за оперативной обстановкой в конкретной местности, противодействия преступным действиям вооруженных групп лиц, затруднениями в общении с конкретными группами населения и пр. Следует также учитывать внезапность/«пла-новость»/периодичность появления самих чрезвычайных условий и масштаб негативных последствий, возникающих от того или иного вида особых условий, которые могут затрагивать не только как таковую жизнедеятельность населения, но и инфраструктуру населенных пунктов, экосистему конкретной местности, в целом организацию государственного управления и пр.

В этом случае могут возникать проблемы с проведением ОРМ, в том числе таких, как опрос, наведение справок, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи, получение компьютерной информации и т.п., особенно с соблюдением условий их осуществления, закрепленных в ст. 6, 8 и других ФЗ «Об ОРД». Кроме того, из-за возникновения стихийных бедствий и других особых условий и возможных сложностей взаимодействия как между самими оперативными подразделениями различных правоохранительных органов, так и с судами и органами прокуратуры, не может не ухудшаться эффективность обеспечения законности проведения ОРМ, оформления и использования их результатов, а также соблюдения прав и свобод человека.

В этом случае также приобретает дополнительную актуальность вопрос о результативности соблюдения прав и свобод граждан при проведении ОРМ в период действия особых условий.

Это особенно важно с учетом того, что в период действия чрезвычайного положения в целом уровень правоограничений у населения гораздо выше, чем в «обычное» время. В этой ситуации нередко снижение значимости обеспечения прав и свобод человека осуществляется не столько в связи с деятельностью оперативных и иных подразделений соответствующих ведомств, сколько, например, с введением режима чрезвычайного положения как таковым.

Так, согласно ст. 11, 12 и другим Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» возможны такие ограничения прав и свобод человека и гражданина, как:

– введение карантина, комендантского часа (запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан), предварительной цензуры, временного изъятия или ареста печатной продукции, особого режима въезда на соответствующую территорию (выезда с нее) и т.д.;

– проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

– ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра, проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

– временное отселение жителей в безопасные районы;

– ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем радиопередающих, звукоусиливающих технических средств;

– мобилизация трудоспособного населения;

– выдворение лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы и т.д.

Очевидно, что подобные правоограниче-ния, и так по объективным обстоятельствам существенно снижающие уровень обеспечения прав и свобод человека, нередко являются более значимыми, нежели те, которые возникают при проведении ОРМ, следственных или иных подобных действий. При этом реализация подобных «чрезвычайных» полномочий правоохранительных и иных государственных органов не требует вынесения судебного решения, так как это законодательно предусмотрено при проведении соответствующих мероприятий.

Более того, положение ст. 12 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», фактически устанавливая приоритет данного закона перед УПК РФ, предусматривает продление срока содержания под стражей лиц, задержанных по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

Представляется, что во время действия особых условий, когда права и свободы человека уже серьезно ущемлены, возникает закономерный вопрос о том, насколько в этой ситуации объективно возможно соблюдать положения оперативно-розыскного и уголовно-процессуального законодательства, в целом ориентированного на «обычное» время.

К примеру, сложно говорить о необходимости получения судебного решения на проведение обследования помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств как оперативно-розыскного мероприятия в ситуации, когда в период действия чрезвычайного положения уже предусмотрена законодательная возможность временного отселения жителей, проверки документов, удостоверяющих личность граждан, личного досмотра, досмотра их вещей, жилища и транспортных средств и т.п.

По всей видимости, в этой ситуации можно теоретически рассмотреть подходы о закреплении в условной степени на законодательном уровне возможности использования в процессе доказывания не только результатов ОРД (ст. 89 УПК РФ), но и мероприятий, реализуемых в период действия особых условий, полученных правоохранительными органами в соответствии с действующим законодательством, либо же снижении требований к условиям проведения ОРМ при наступлении особых условий с усилением судебного контроля и прокурорского надзора в этой сфере. Представляется, что создание подобной правовой основы повысит эффективность не только раскрытия и расследования преступлений в период действия особых условий, но и одновременно соблюдения прав и свобод человека.

Очевидно наличие нерешенного теоретико-прикладного вопроса о правовом регулировании соблюдения прав и свобод человека при осуществлении ОРД во время наступления особых условий. Представляется, что его решение также требует комплексного исследования оперативно-розыскного, уголовно-процессуального и иного законодательства, а также особенностей организации функционирования соответствующих государственных органов в период действия особых режимов.

Таким образом, проведенный анализ выявил существенный пробел в правовом регулировании оперативно-розыскной деятельности в период действия особых условий, таких как чрезвычайное положение или стихийные бедствия. Действующие механизмы обеспече- ния прав и свобод человека, эффективные в обычной обстановке (в частности, судебный и прокурорский контроль, право на обжалование), оказываются недостаточно адаптированными к реалиям кризисных ситуаций. В условиях, когда государство вынужденно вводит масштабные правоограничения для населения в целом, специфические гарантии законности при проведении ОРМ рискуют быть девальвированными или технически неисполнимыми из-за разрушения инфраструктуры, логистических сбоев и переориентации ресурсов правоохранительной системы.

В качестве перспективного подхода видится не ослабление правовых стандартов, а их дифференциация и адаптация. Это предполагает разработку на законодательном уровне специального, более гибкого процедурного режима для ОРД при наступлении особых условий. Такой режим мог бы, с одной стороны, предусматривать упрощенные, но четко регламентированные основания и порядок проведения неотложных ОРМ при сохранении их целевой направленности на противодействие тяжкой преступности и угрозам безопасности. С другой стороны, он должен гарантировать усиленный последующий судебный и прокурорский контроль за всеми действиями, совершенными в особый период, с обязательной оценкой их соразмерности и необходимости уже после стабилизации обстановки.

Игнорирование обозначенной проблемы может привести к правовому вакууму, при котором оперативные подразделения будут вынуждены действовать по усмотрению, что чревато как нарушениями прав граждан, так и невозможностью использовать полученные сведения в уголовном процессе. Следовательно, прогрессивным шагом является не отказ от правовых рамок, а создание «аварийного» (термин используется условно) правового протокола – заранее определенного, легитимного и подконтрольного алгоритма действий, который позволит эффективно реагировать на угрозы в кризис, минимизируя риски для правового государства и обеспечивая доказательственную силу результатов оперативно-розыскной работы.