Лучшие правопросветительские практики аппарата уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как инструмент создания единой общероссийской системы правового просвещения в сфере прав и свобод человека

ВЕСТНИК 2017

В122017 году исполнилось 20 лет со дня принятия Федерального конституционного закона ФКЗ-1 от 26.02.1997 года «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». В соответствии с положениями части 3 статьи 1 ФКЗ-1, «…Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принци- пами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты».

Таким образом, правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты отнесено к одной из ключевых компетенций государственного правозащитника в России. За 20 лет деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации накоплен богатый опыт правопросветительской деятельности, созданы институциональные основы правового образования и просвещения в сфере защиты прав человека. В настоящей статье предпринята одна из первых попыток научного осмысления и общественнопрофессионального обсуждения наиболее эф-

ВЕСТНИК 2017

фективных технологий и практик правового просвещения в деятельности аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

10 декабря 1948 года была принята Всеобщая декларация прав человека, провозгласившая права человека основополагающими ценностями и призывающая все государства и народы содействовать уважению прав и свобод человека и гражданина как основы справедливости и мира посредством просвещения и образования. Тем не менее, мир до сих пор несовершенен, а попрание прав человека в той или иной степени происходит повсеместно.

Мировое сообщество, международные организации признают, что знание своих прав дает возможность качественно улучшить жизнь каждого гражданина. Педагогическая, научная, правозащитная общественность и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не остались безучастными к проблемам образования в области прав человека. Несмотря на то что Россия уже имеет значительный опыт обучения правам человека, всё же комплексного, системного образования в области прав человека в Российской Федерации не существует. В то же время, правовой нигилизм, незнание своих основополагающих прав зачастую приводит к негативным последствиям и отсутствию возможности бороться за справедливость.

Права человека являются универсальной ценностью, итогом исторического развития, достижением цивилизации, а степень реализации защиты прав человека говорит об уровне развития самого государства.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации строится по нескольким направлениям: работа с обращениями граждан, законотворчество, международное сотрудничество, координация системы деятельности региональных уполномоченных и правовое просвещение. Для успешной реализации защиты прав человека требуется актуализация комплекса факторов, важное значение среди которых имеет образование и просвещение в области защиты прав и свобод человека.

В 2016 году Фондом «Общественное мнение» по обращению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации было проведено несколько исследований, позволивших определить общественное восприятие соблюдения и защищенности прав и свобод. Социологический опрос показал, что ситуация с соблюдением прав и свобод человека в российском обществе оценивается скептически. «Неудовлетворенность населения уровнем соблюдения прав и свобод человека сохраняется, что является тревожным показателем, свидетельствующим о необходимости повышать их защищенность» [1].

Как отмечено в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год (далее – Доклад), в ходе социологического опроса 46% респондентов указали, что, по их мнению, права человека в России не соблюдаются. Противоположную точку зрения разделили 39% опрошенных. Доля граждан, негативно оценивающих уровень соблюдения прав и свобод человека в России, несколько увеличилась по сравнению с 2015 годом, когда указанной позиции придерживались 42% граждан, однако этот процент и тогда составил большинство от общего числа) [там же].

В соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», задача правового просвещения по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты возложена на федерального уполномоченного, и степень выполнения этой задачи отражается самостоятельным разделом в ежегодных докладах уполномоченного о его деятельности. Особое место в докладах уполномоченных уделяется правовому просвещению, борьбе с правовым нигилизмом, образовательным программам, направленным на повышение уровня знаний о своих правах.

Безусловно, на сегодняшний день существуют разные просветительские программы, некоторые из них проходят в Аппарате Уполномоченного, тем не менее, единой выстроенной системы правового просвещения нет. Особо важной и острой необходимостью является создание системы не просто правового просвещения и образования, а системы просвещения именно в области прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты. Каждый гражданин должен не только знать свои права, но и уметь отстаивать их, овладевать механизмами их защиты.

«Несмотря на высокую важность просвещения и образования в области прав и свобод граждан, эта деятельность – не только в России, но и в мире в целом – ведется по большей части бессистемно. Такой учебный предмет, как «Права человека», необходимый, на наш взгляд, в учебных планах всех вузов и факультетов, особенно неюридических, присутствует в программах только нескольких учебных заведений. И это серьезный шаг назад, поскольку еще в 2006 году курс «Права человека» читался в 40 вузах в 27

субъектах Федерации», – отметила в своем выступлении перед студентами МГЮА 1 сентября 2017 года Т. Москалькова, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации [2].

Тем не менее, в Федеральных государственных образовательных стандартах высшего образования до сих пор не закреплено положение о необходимости изучения прав человека и механизмов их защиты [3]. Приоритетной мерой в плане создания целостной системы правового просвещения в области защиты прав человека, которая охватывала бы все слои населения, безусловно, могла бы стать Федеральная целевая программа «Правовое просвещение и образование в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты» [4]. В пользу принятия Федеральной целевой программы говорит и тот факт, что аналогичные программы, в соответствии с рекомендациями ООН, разработаны в более чем 50 государствах. Кроме того, в рамках Федеральной программы предполагается создание национального информационно-учебного центра по правам человека, на базе которого осуществлялась бы разноплановая работа по повышению уровня правовой грамотности населения.

В 2000 году О. Миронов, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, обратился к Президенту Российской Федерации В.В. Путину с предложением о разработке и принятии Федеральной программы просвещения и образования в области прав и свобод человека. На основании письма Уполномоченного О. Миронова от 28.06.2000 Президент Российской Федерации поручил (Пр-1358 от 29.06.2000) Минюсту России и Генпрокуратуре РФ проработать и представить предложения по проекту Федеральной целевой программы. Однако до настоящего времени ведомства не предложили мер по выполнению поручения Президента РФ, либо о таких мерах не проинформированы ни Аппарат Уполномоченного по правам человека, ни заинтересованная общественность.

В 2017 году Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Т. Москалькова обратилась к Председателю Правительства Российской Федерации с предложением внести изменения в Федеральные государственные стандарты высшего образования по направлениям подготовки: юриспруденция, социология и социальная работа, психологические науки, филология, экономика и управление, политические науки и регионоведение, средства массовой информации и информационно-библиотечное дело, сервис и туризм, образование и педагогические науки, история и археология, философия, этика и религиоведение, теология и федеральный государственный образовательный стандарт основного общего образования для включения в рабочие программы учебных заведений предмета «Права человека».

На основании письма Уполномоченного Т. Москальковой от 14.06.2017 года Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев поручил Министерству образования и науки Российской Федерации проработать и представить предложения по внесению изменений в Федеральные государственные образовательные стандарты высшего и основного общего образования. В свою очередь, Министерство образования Российской Федерации обратилось в Федеральное учебно-методическое объединение в области юриспруденции с просьбой рассмотреть вопрос о возможности разработки типового курса «Права человека» для использования его образовательными организациями высшего образования в качестве элективной или факультативной дисциплины (модуля). На момент написания данной статьи можно с уверенностью утверждать, что разработка такого курса, причем как для юридических, так и для неюридических вузов, уже ведется.

Просвещение в сфере прав и свобод человека, форм и методов их защиты – важное направление деятельности федерального и региональных уполномоченных. Как отмечается в Докладе-2014, правовой нигилизм – одна из главных проблем современного российского общества. Незнание собственных прав и неумение отстоять их в сочетании с нерешительностью по их защите – таковы сложности, которые переживают граждане, волей обстоятельств ставшие жертвами произвола [5].

В ходе сравнительного анализа Докладов Уполномоченного за 2013–2016 годы можно сделать вывод о том, что формы и методы правового просвещения приумножаются, расширяются, диверсифицируются. Если в Докладе за 2013 год правовому просвещению практически не уделено внимания, то в 2014 году средства, формы и механизмы дополнились, в том числе, и современными технологиями правового просвещения (рис. 1).

Как видно из представленного рисунка, деятельность уполномоченных по реализации определенных законом положений о правовом просвещении и информировании граждан в области прав человека осуществляется в различных формах. Наиболее яркий рост форм, методов и правопросветительских технологий (более 17), многие из которых проведены при непо-

ВЕСТНИК 2017

• ■    Работа с обращениями граждан

• ■    Сотрудннч еств о с о СМИ

• ■    Публикация печатных материалов

• ■    Развитие веб-сайта

  ВЕСТНИК 2017

  
  

  Открытие отдельного сайта-сателлнта«Правовое просвещение»

  

  2013        2014        2015

  Государственная премияв области правозащитной деятельности

  Рис. 1. Формы и методы правового просвещения

  
  

  средственном участии Аппарата федерального уполномоченного, наблюдался в период 2016– 2017 годов.

Одна из первичных форм разъяснения заявителям их прав – работа с обращениями граждан, в том числе и с устными обращениями во время проведения личного приема. Система постоянных приемов населения государственными правозащитниками позволяет вести индивидуальное просвещение, делает более доступной правовую помощь людям, особенно малоимущим. Прием ведут как сотрудники аппаратов, так и сами уполномоченные. На личном приеме граждане получают квалифицированные юридические консультации и необходимые рекомендации по защите и восстановлению нарушенных прав.

Динамика обращений за первое полугодие 2017 года также подтверждает тенденцию укрепления роли института государственного правозащитника. За этот период в Аппарат Уполномоченного поступило 36 856 жалоб, что значительно больше по сравнению с 2016 годом (рис. 2).

Одним из основных направлений информирования, просвещения населения, работников государственных, муниципальных органов власти, сотрудников силовых структур о правах человека в деятельности уполномоченных по правам человека являются публикации и распространение различных аналитических, информационных материалов в области прав человека. Ежегодные и специальные доклады уполномоченных о своей деятельности и положении в стране либо в регионе о соблюдении прав человека являются средством информирования не только федеральных и региональных органов государственной власти.

Безусловно, в информационно-просветительской работе уполномоченных важное место занимает законотворчество. Проанализировав тематику обращений граждан и обнаружив, например, пробелы в законодательстве, уполномоченный может способствовать их устранению.

Несмотря на то что уполномоченный не является субъектом законодательной инициативы, именно благодаря взаимодействию института

Рис. 2. Динамика обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации

государственного правозащитника с Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации и Государственной думой Российской Федерации приняты федеральные законы, отдельные положения которых касаются соблюдения прав и свобод граждан. Предложения уполномоченного по совершенствованию механизма защиты прав и свобод человека нашли отражение в ряде законов, в частности: «О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации», «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации», «О международных договорах Российской Федерации», «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и ряде других стран.

В 2017 году предложения уполномоченного также учтены в законе о реновации устаревшего жилищного фонда Москвы, который получил широкий резонанс в обществе. Ведется активная работа по принятию Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации».

Одна из целей просветительской работы уполномоченного – предоставить правовую помощь социально незащищенным категориям граждан (инвалидам, пенсионерам, детям- сиротам, лицам, находящимся в местах лишения свободы). При этом акцент делается на возможности практического применения гражданами полученных знаний. Просветительские проекты сочетают в себе правовое информирование широкого круга лиц и бесплатную юридическую помощь конкретным людям. Также отдельное внимание уделяется работе с представителями старшего поколения для разъяснения им их прав и законных возможностей.

Особое внимание Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации традиционно уделяет сотрудничеству с высшими учебными заведениями. В рамках сотрудничества с вузами уполномоченный принимает участие в подготовке образовательных программ по проблемам реализации и защиты прав и свобод человека, в издании учебных и методических пособий, в функционировании юридических клиник, а также в проведении научно-исследовательских мероприятий и проектов, стимулировании магистерских программ, направленных на подготовку юридических кадров, специализирующихся на защите прав человека.

Как и ранее, уполномоченным поддерживается магистерская программа «Международная защита прав человека», реализуемая на базе консорциума вузов-партнеров (РГГУ, РУДН, МГИМО) при поддержке Верховного комиссара ООН по правам человека: проводятся лекции, семинары, летние школы по правам человека. На базе кафедры международного права Российского университета дружбы народов был создан

ВЕСТНИК 2017

ВЕСТНИК 2017

Рис. 3. Субъекты деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Межвузовский ресурсный центр по правам человека, включающий информационные ресурсы и библиотеку с литературой на русском и иностранных языках. Сотрудники Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации участвуют в проведении занятий со студентами магистерской программы. 20 декабря 2016 года состоялась первая видеолекция на тему «Участие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в законотворческой деятельности».

Уникальность магистерской программы заключается в объединении потенциала целого ряда российских университетов в междисциплинарном подходе к обучению. Наравне с курсами, предусмотренными учебным планом, магистранты имеют возможность слушать циклы лекций приглашенных зарубежных и отечественных профессоров на английском и русском языках. Основу образуют уникальные дисциплины, специально разработанные или адаптированные для магистерской программы. Каждый курс обеспечен учебно-методическими материалами, разработаны дистанционные курсы.

Научная, исследовательская и учебная деятельность консорциума сосредоточена в ре- сурсном центре по правам человека, в рамках которого проводятся занятия и мастер-классы, презентации курсов и онлайн-лекции.

Отдельного внимания заслуживает работа уполномоченного по организации социально ориентированных проектов для студентов. В 2016 году российский уполномоченный принял участие в проекте «Правозащитная мастерская», направленном на повышение правовой грамотности студентов и формирование у молодежи необходимых правовых знаний и практических навыков их применения в жизненных ситуациях, на повышение уровня их социальной и гражданской активности, поддержку правовых студенческих инициатив. Для участников этой уникальной образовательной площадки состоялась лекция на тему «Права людей с ограниченными возможностями здоровья» и практический мастер-класс «Инклюзивное образование: как защитить свои права студентам-инвалидам».

Позитивной тенденцией в сфере правового просвещения и образования является развитие на базе вузов юридических клиник, благодаря которым, с одной стороны, студентами вместе с их наставниками предоставляется бесплатная юридическая помощь гражданам, а с другой – формируется профессиональное правосознание у студентов [6].

В декабре 2016 года уполномоченный встретился со студентами, которые на общественных началах занимаются правовой помощью в юридических клиниках. Встреча прошла в рамках юридического практикума «Прием обращений и жалоб граждан в рабочем Аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: психологические и коммуникативные особенности работы».

Совместно с Российским новым университетом и Ассоциацией юристов России уполномоченным была организована многоуровневая интерактивная правовая игра «Правовые волонтеры» [7].

Необходимо отметить, что преподаватели ведущих вузов страны входят в состав Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, в рамках которого обсуждаются актуальные проблемы изменения законодательной базы, проводится мониторинг соблюдения прав и свобод человека, осуществляются другие проекты. В 2017 году отдельной секцией Экспертного совета стала секция по вопросам образования и правового просвещения.

В год 20-летия принятия Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Федеральный уполномоченный Т. Москалькова выступила с инициативой проведения Единого урока «Права человека» для учащихся общеобразовательных школ накануне Международного дня прав человека. Идея проведения Единого урока направлена также на исполнение Указа Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 года № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы», в соответствии с которой необходимо содействовать правовому обучению детей.

В 2017 году Федеральным уполномоченным уже традиционно огромное внимание уделялось поддержке различных форматов работы с молодежью. В начале года Татьяна Москалькова приняла участие в III Студенческом правозащитном форуме, который прошел в Центральном доме журналиста в День российского студенчества. Она вручила награды победителям Национальной премии в области защиты прав обучающихся вузов и ссузов «Студенческий дозор». В ходе встречи с молодыми правозащитниками федеральный омбудсмен поделилась опытом государственной правозащитной деятельности, рассказала об особенностях работы Уполномоченного по правам человека в России и института упол- номоченного в целом. Отдельно была освещена тематика обращений студентов в Аппарат Уполномоченного: неожиданное прекращение деятельности вузов, отчисление из вуза, сокращение бюджетной сферы образования, условия обучения и проживания студентов.

21 июля 2017 года Татьяна Москалькова встретилась с представителями Совета молодых адвокатов Москвы. У адвокатов была возможность задать уполномоченному любые интересующие их вопросы. В ходе встречи стороны обсудили такие аспекты адвокатской деятельности, как содержание обвиняемого под стражей, явка с повинной, цензура в ходе обращения к уполномоченному по правам человека, медицинская помощь, защита трудовых прав.

26 июля 2017 года на площадке Всероссийского молодежного образовательного форума «Территория смыслов на Клязьме» состоялся обстоятельный разговор Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с молодыми правозащитниками и руководителями добровольческих проектов. Впервые в истории института Уполномоченного, в неформальной обстановке форума федеральный и региональные уполномоченные имели возможность обсудить самые актуальные вопросы нарушения прав человека, а также поговорить о приоритетах в работе специалиста по защите прав человека с молодыми правозащитниками. Подобный формат продемонстрировал абсолютную готовность института к диалогу с гражданским молодежным правозащитным сообществом и востребованность такого открытого диалога. По результатам работы на форуме было разработано несколько законодательных инициатив. Информационнопросветительская деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации стремительно развивается как на федеральном, так и на международном уровнях.

В сентябре 2017 года Т. Москалькова поддержала масштабный социально ориентированный проект Всероссийского студенческого союза «Российская студенческая неделя», в рамках которого в регионах были проведены мероприятия по защите прав студентов. Была оказана информационная и методическая поддержка проектов по правовому просвещению, в том числе студентов с особенностями здоровья. 6 октября федеральный омбудсмен приняла участие в Молодежной школе общественного контроля и правозащиты, на которую собрались представители молодежных правозащитных организаций, НКО социальной направленности из всех субъектов Российской Федерации. На встрече обсуждались лучшие

ВЕСТНИК 2017

ВЕСТНИК 2017

практики участия молодежи в конструктивных и общественно значимых формах общественного контроля и правозащитной деятельности.

Отдельного внимания заслуживает революционный программный продукт информационно-просветительского характера, впервые представленный в Докладе Уполномоченного за 2016 год «Правозащитная карта России». Карта содержит консолидированную базу данных, объединившую статистические сведения, результаты социологических опросов, сведения о деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, тексты и перечни нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, которые регламентируют деятельность в области государственной защиты прав человека.

Проект разработан в целях систематизации данных об условиях и результатах деятельности уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, распространения опыта работы, информирования населения субъектов Российской Федерации о работе региональных уполномоченных по правам человека, в целях выявления проблемных вопросов в организации и осуществления защиты прав и свобод граждан.

Использование новейших информационных технологий, способствующих наглядному иллюстрированию текстовой информации графиками, диаграммами, фотографиями, а также архивами специальных и ежегодных Докладов, позволяет не только всесторонне информировать заинтересованных лиц о деятельности уполномоченных по правам человека, но и способствует популяризации самого института защиты прав человека.

Правозащитная карта России состоит из трех разделов: «Российская Федерация», «Федеральные округа» и «Субъекты Российской Федерации».

Первый раздел Правозащитной карты России – «Российская Федерация» – включает три подраздела: «Законодательство», «Институт уполномоченных по правам человека», «Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2016 году».

В подразделе «Законодательство» представлены законодательные акты, извлечения из законодательных актов, сгруппированные в соответствии с иерархией законодательства, регулирующие деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; извлечения из законодательных актов Российской Федерации, регулирующих деятельность региональных уполномоченных.

Подраздел «Институт уполномоченных по правам человека» включает сведения об институте Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации: история института, биографические данные об уполномоченных по правам человека в Российской Федерации; информацию об Экспертном совете при уполномоченном, Совете уполномоченных по правам человека, Координационном совете уполномоченных по правам человека. Кроме этого, подраздел знакомит с историей института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, акцентируя внимание на роли координационных советов в федеральных округах на современном этапе развития данного института.

В содержащемся «архиве» Правозащитной карты России размещено 19 ежегодных Докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (за период с 1998 по 2016 год) с приложениями, включающими статистические сведения о количестве и тематике обращений, документы уполномоченного, 11 специальных докладов; ежегодные доклады Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации за период с 2014 по 2016 год, а также 275 (двести семьдесят пять) специальных докладов региональных уполномоченных за период с 2001 по 2016 год.

Второй раздел Правозащитной карты России – «Федеральные округа» – включает информацию о деятельности уполномоченного, осуществляемой в восьми федеральных округах.

В 2017 году инновационными площадками реализации правопросветительских проектов под эгидой Уполномоченного по правам человека в РФ наряду с образовательными организациями определены учреждения культуры. В сентябре 2017 года в Российской государственной библиотеке был проведен круглый стол, посвященный проблемам правопросветительской деятельности с участием уполномоченного, а в ноябре запланирован круглый стол о возможностях музейной педагогики для правового просвещения в сфере защиты прав человека [8].

Таким образом, предпринятая в настоящей статье попытка обобщения и систематизации правопросветительских практик в сфере защиты прав человека в юбилейный год 20-летия института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации показывает, что за этот период накоплен огромный арсенал форм, методов, технологий правового просвещения в деятельности государственного правозащитника России.

Дальнейшие исследования в этой сфере деятельности федерального омбудсмена целесо- образно проводить по вопросам стандартизации работы по правовому просвещению в сфере прав человека, разработки системы профессиональнообщественной оценки эффективности и адресности проводимых мероприятий на основе анализа лучших отечественных и зарубежных практик – создания ассесмент-центра правового просвещения при Аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Должна продолжаться работа по диверсификации методик и технологий в зависимости от задач правового просвещения и специфики участвующих в нем субъектов по формированию устойчивых правопросветительских компетенций у участников деятельности по правовому просвещению, расширению возможностей сотрудничества с представителями научно-образовательного и культурного сообществ, поддержки участия в правовом просвещении институтов гражданского общества.