Местное самоуправление в Дагестане: социально-исторический аспект

Введение .

Как известно, что формирование и функционирование общности и общество в целом является сложным процессом, в разных регионах обладает спецификой, кроме того, обладает собственной динамикой.

Обозначение на федеральном уровне необходимости реформирования местного самоуправления, в частности, Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [1] актуализирует изучение института местного самоуправления.

Вопрос местного самоуправления в Дагестане имеет глубокие исторические корни: состав того или иного административно-территориального

образования формируется на основе различных структур. Исторические факты констатируют, что таковыми на территории Дагестана были семья, тухум (куда входило разное количество поколений родственных групп – от 5 до 15 степени родства), совет старейшин, собственно джамаат (сельское общество) и народное собрание.

До XIX в. воздействие тухума на общество и общественные дела было очень сильным. Объединяющими людей факторами выступали родственное происхождение, нахождение в хозяйственном пользовании тухумов общих пастбищных и сенокосных земель, оказание внутритуху-мной помощи при выполнении различного рода работ, наличие общих культовых мест и т.д. Иными словами, тухум выступал как единый общественный коллектив, защищающий интересы своих членов, оказывал моральную и материальную поддержку в случае необходимости вплоть силою оружия. Главой тухума считался старший его член, отличающийся своим умом, опытом, энергией и пользующийся авторитетом. Он выступал в роли руководителя, советчика и контролера общественного порядка и адатов, членами своего тухума. Такая «система» характеризовалась как проявление демократических принципов во внутритухумном взаимодействии.

Органом местного самоуправления был совет старейшин, который представлял собой выборный орган: из каждого тухума выбирали определенное количество людей на определенный срок и не моложе 40 лет: по мнению М.А. Агларова, совет старейшин «высший после народного собрания орган, который может сопоставить с органами правления в древних гражданских общин» [2, с. 165]. Кроме того, совет старейшин являлся оперативным органом управления сельских общин, на котором решались наряду с текущими и неотложные вопросы.

Не менее важным по статусу органом управления выступал джамаат: общность с определенной территорией проживания и хозяйственнополитическая ячейка общества. Ключевые вопросы, затрагивающие интересы всего населения, решались именно на сходе села или джамаата. Однако функционирование джамаатов в разных обществах было различным; то есть, в одних обществах власть джамаатов была ограниченной, в других ее функции были более широкими. Джамааты, как правило, собирались в определенном месте на площади или у мечети [3, с. 332]. Участниками данного мероприятия являлись совершеннолетние мужчины, кроме лагов, а если население большое, то представитель из каждой семьи. Однако, несмотря на широкую представленность населения, решение принималось голосованием, но право решающего голоса имели старшины, кадии и знать. Явка на такие собрания была обязательной, иначе, по обычаям, старшина имел право наказывать выговорами и штрафами провинившегося [4, с. 85]. Сход джамаата это некая форма референдума, в ходе которого решение принималась в пользу большинства. Также, на этих сходах выбирали старейшину (бегавула) села и его подчиненных (глашатаев), устанавливали меры наказания и штрафы нарушителям общественного порядка, правила пользования общественными землями (пакму), общественными территориями внутри села (халим), дороги, колодцы, родники и т.д.

Следующим звеном местного самоуправления являлось народное собрание; в зависимости от компетенции решаемого вопроса, можно выделить:

– сход сел в содружестве (выступало как единое общество) представляли уполномоченные из каждого села;

– сход нескольких содружеств, участники выбирались из каждого содружества и т.д., вплоть до межнациональных сходов, правда, в редких случаях, если возникали спорные между пред- ставителями разных национальных общностей.

Однако собирать народ или представителей от всех сел на народное собрание было нелегко, поэтому в том случае, когда в течение года возникали неотложные вопросы, требующие быстрого решения, данную функцию на себя брало «Собрание старейшин», куда входили представители всех сельских обществ, прежде всего, старшины и кадии. Тем самым, мы наблюдаем организованное территориальное и общественное управление по инициативе самого населения, на основе адатов, обычаев и вперемешку с шариатским правом.

Обсуждение этапов местного самоуправле ния в Дагестане

Шариатское право и местное самоуправление в Дагестане в середине XIX в. Одним из этапов глобальных изменений местного самоуправления, при котором упор делается на шариатское право, является период трех имамов (Газимуха-мада, Гамзата и Шамиля), в хронологических рамках 1820–1860 гг. «дагестанцы руководствовались… обычным правом. Мало того, дагестанские кадии толкали народ к использованию обычного права, восхваляли главарей за проведение этого права в жизнь и его развитие, и даже обозначали его термином «адлу» (с арабского – справедливость)» [5, с. 17].

В этот период времени образовалось теократическое государство «Имамат» под руководством Шамиля, и вся административная система формировалась на основе шариата. Как отмечает Мухаммад-Тахир: «Шамиль призывал людей считать обязательными для себя решения шариата и действовать согласно им, а также отвергнуть обычное право и полностью оставить его. Он загремел как гром, сверкнул как молния и создал трактат, в котором обвинил в неверии приверженцев адата, названный потом «Блистательным доказательством отступничества старшин Дагестана» [6, с. 19].

Шамилю удалось создать сравнительно крупное, с единой властью военно-теократическое государство – имамат. Вся полнота власти в имамате юридически принадлежала совету – диван-хане во главе с Шамилем. Но многие вопросы имам решал единолично; также, для рассмотрения наиболее важных дел созывались съезды наибов, алимов и других государственных деятелей. Территорию имамата составляли земли ликвидированного Аварского ханства, множество союзов сельских обществ горного Дагестана и практически вся Чечня. Под властью имамата находились также в разное время ряд обществ Ингушетии, отдельные села Хевсуретии и Туше-тии. Имамат стал многонациональным государством, куда входили около 50 народов и этносов Дагестана и Северного Кавказа. Это было не стихийное объединение горцев, а система действующая, организованная с административнотерриториальным управлением и ранжированная от высших государственных звеньев к низ- шим. Была сформирована, своего рода, финансовая система, национализирована феодальная собственность, отменена феодальная подать и появилась новая форма собственности на землю – байтулмальская (государственная), что составляла казну государства.

Выше было отмечено, что верховная власть в имамате принадлежала имаму и советам при нем (диванхана), которые контролировали службу оповестителей – летучую почту, службу ревизоров, а также отделы: налоговый, военный, общественного порядка, надзора за соблюдением шариата, науки и ученых, по делам христиан и веротерпимости [7, с. 136].

Было создано административно-территориальное деление на мудирства и наибства. Мудиры управляли несколькими наибствами и выступали в качестве наместников имама на местах, которые были ликвидированы Шамилем в 1852 г.

Наибам было предоставлено право без санкции имама назначать начальников сотен и пятисотен, на которые были разделены аулы и по принципу которых формировались воинские части. Наибы имели право наказания виновных, кроме казни. Наибу подчинялась территория, разделенная на участки во главе с ма'зунами. На местах административную власть осуществляли назначаемые сотник, кадий, дибир, контролировавшие службой мухтасибов и подчинявшихся непосредственно имаму Шамилю. Основной фигурой на местном управлении выступал муфтий, который вершил правосудие в наибстве. Кандидатуру муфтия подбирал наиб, а утверждал ее имам. Муфтий облекал судебной властью кадиев и мулл, которые выносили решения по гражданским искам, исходя из предписания шариата, а также применялась практика апелляции в диван-хан и лично имаму.

Каждый наиб был обязан руководить всей общественной жизнью вверенного ему наибства, следить за соблюдением норм шариата, прекращать существовавшие среди населения раздоры и возникавшие на почве соблюдения обычая кровной мести столкновения.

Государственный совет (диван-хана), куда входило 32 чел., собирался ежедневно (кроме пятницы) и рассматривал текущие вопросы управления. Кроме него имелся Тайный совет по особо важным делам, решения которого рассматривались как на заседании Государственного совета, так и на съезде алимов и наибов. Тем самым, искоренены были противоречащие шариату адаты.

В местном самоуправлении адатное право запрещалось и было определенное наказание за его применение, с другой стороны, была упорядочена система управления, сформированы полномочия каждого органа, назначены должностные лица и введено делопроизводство. За каждым местным самоуправлением сохранялись свои территории при необходимости взамен отобранных земель, в пользу имамата, выделя-

лись другие из государственной территории имамата; частное владение закреплялось за хозяевами и имел законный статус. Упорядочились вакуфные земли, которые оставлял хозяин для определенных общественных целей, а также были определены границы и правила общественных земель, пастбищ и водоемов.

Приведенный материал показывает становление местного самоуправления в дореволюционном Дагестане со своими преимуществами и изъянами, а также его государствообразующее значение. Полномасштабному его распространению препятствовали военные события на территории Дагестана, разруха, голод и ряд других факторов негативно отражался на социальнодемографическом положении местного населения.

Местное самоуправление в Дагестане во вто рой половине XIX в. Следующий этап административно-правовых реформ начинается в 1860 г. и продолжался вплоть до 1917 г. После сдачи имама Шамиля в плен, вся административная власть была сосредоточена в руках военного управления Российской империи, и новая система административного управления получила название «военно-народной». В Дагестанском областном суде судопроизводство по военноуголовным делам осуществлялось в комиссиях уголовного суда по общим законам империи, а в Дагестанском народном суде и окружных совестных судах по адату, шариату и особым правилам, то есть происходит совмещение адата, шариата и государственных законов.

Кроме того, 19 июня 1860 г. при главном штабе Кавказской армии был создан особый орган управлении кавказскими горцами, получивший название Канцелярия по управлению кавказскими горцами. В 1865 г. Канцелярия была преобразована в Кавказское горское управление, а в последующем – в Кавказское военно-народное управление. В 1883 г. был учрежден новый орган управления – Канцелярия главнокомандующего по военно-народному управлению Кавказского края. В 1905 г., в связи с восстановлением власти наместника на Кавказе, Канцелярия была переименована в Канцелярию наместника на Кавказе по военно-народному управлению, которая была ликвидирована в феврале 1917 г.

В административной реформе Дагестана важное место занимает сельская власть, которая вытекала из потребности создания единой системы сельского управления. Сельское управление включало сельский сход (джамаат), сельского старшину, сельского кадия и сельский суд. Сельский сход состоял из всех совершеннолетних домохозяев и сельских должностных лиц. Участвовало в сходе по одному старшему члену каждого семейства. Сход избирал сельских судей и кадия с последующим утверждением их военной администрацией, а выборность старшин и их помощников, была отменена, их назначала военная администрация [8, с. 539].

ГУМАНИТАРНЫЕ , СОЦИАЛЬНО - ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ / HUMANITIES, SOCIAL-ECONOMIC AND SOCIAL SCIENCES. 2024. № 11 ( ноябрь )

–– СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ НАУКИ ––

Особенности местного самоуправления в по слереволюционный период. После Октябрьской революции начинается новый подход к управлению, в том числе и к местному самоуправлению. Адаты, религию и право царской империи считаются пережитками империализма, противоречащими советской власти, следовательно, политика Советского государства методично избавлялась от существовавшей системы осуществления управления. С победой революции 1917 г. и провозглашением советской властью прав нации на самоопределение были созданы условия для реформирования Российского государства и формы управления, в частности, в форме федерации, возникли новые формы территориальной организации советов – областные объединения; они (областные объединения – Авт.) создавались на основе объединения советов нескольких губерний. Однако границы советов и взаимоотношения губернских органов с областными и областных с центром не были четко оформлены. В 1917 г. был создан Наркомат по делам национальностей РСФСР, как центральный орган государственного управления, проводящий в жизнь национальную политику советской власти, который состоял из комиссариатов [9].

13 ноября 1920 г. на Чрезвычайном съезде народов Дагестана в г. Темир-Хан-Шуре (ныне г. Буйнакск) Наркомнац И.В. Сталин объявил автономию Дагестана, а декретом ВЦИК от 20 января 1921 г. было официально провозглашено образование Дагестанской АССР. Декрет определял территорию всей Дагестанской области в прежних ее границах, состоящую из Аварского, Андийского, Гунибского, Даргинского, Казикумух-ского, Кайтаго-Табасаранского, Кюринского, Са-мурского, Темир-Хан-Шуринского и Хасавюртовского округов. Структуру конституционных органов власти и управления Дагестанской АССР предусматривал учреждение парламента (ЦИК), правительства (СНК) и местных советов. Для управления делами ДАССР были учреждены народные комиссариаты внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, земледелия, продовольствия, финансов, труда, совет народного хозяйства с отделами путей сообщения, почты и телеграфа, рабоче-крестьянская инспекция (РКИ) [10].

Что касается организации власти на местах, в основу был положен принцип единства власти на всех уровнях и контроль подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Советы находились в полном подчинении коммунистической партии и являлись органами государственной власти. Вопросы местного хозяйства, в частности, землеустройство, часть промышленности, водоснабжение и водоотведение, транспортное обслуживание населения, благоустройство в 1920–1923 гг. были переданы в местное самоуправление. В период индустриализации (1927– 1928 гг.), для укрепления вертикали управления и централизации власти, вместо сел и уездов были созданы крупные районы, в городах и сельских поселениях практически уничтожили все местное самоуправление. Изменение управления привело к возникновению множества территориальных и управленческих проблем, что в последующем привело к разъединению некоторых, ранее укрупненных районов Дагестана.

Конституция СССР (1936 г.) закрепила все изменения и отменила систему съездов Советов. Местные представительные органы государственной власти переименовались Советами и избирались тайным голосованием населением, путем всеобщего равного и прямого голосования. Местные Советы имели свой исполнительный аппарат – исполкомы, состав которых избирался и утверждался на сессиях местных Советов. Депутаты избирались в состав исполкомов и вели работу в своих участках, а также на сессиях Советов решались наиболее актуальные вопросы и заслушивались отчеты о проведенной работе.

Местное самоуправление в постсоветский период. Попыткой реформирования местного управления стало принятие 09 апреля 1990 г. Закона СССР « Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР » . В итоге, определились существенные направления развития местных органов власти и деятельность как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В результате, Советы становились регуляторами системы местного самоуправления. В дополнительных изменениях от 24 мая 1991 г. исполкомы местных Советов заменялись на местную администрацию; новшество заключалось в том, что она не являлась органом местного Совета. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» местную администрацию включил в систему местного самоуправления и местные Советы стали представительными органами власти без слова «государственной».

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст. 85, государственная власть в Российской Федерации существует только на двух уровнях – федеральном и субъектов РФ. При этом местные Советы народных депутатов (районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских) вошли в систему местного самоуправления [11]. Далее, Указом Президента РФ от 09 октября 1993 г. « О реформе предста вительных органов местного самоуправле ния в Российской Федерации » была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции были переданы соответствующим администрациям; таким образом, местные Советы перестали быть действующими органами местного самоуправления. Проведенная реформа, в конечном итоге, дестабилизировала систему управления, размывая четкое представление протекающих социально-политических и экономических процессов.

Следующий этап становления местного самоуправления был связан с принятием Конституции 1993 г., закрепившей самостоятельность местного самоуправления, его обособленность от государственной власти, а также установившей поселенческий уровень территориальной организации местного самоуправления в качестве основного. Как известно, Конституция 1993 г. принималась на фоне демократических преобразований, которые определенной частью общества были встречены с большой надеждой на улучшение ситуации в стране после распада Советского Союза «общем внушении уверенности в том, что все советское – плохо, а все западное – хорошо. Не секрет, что вся Конституция, в том числе и нормы о местном самоуправлении в первоначальной редакции были, в основном, скопированы с западных аналогов, что многое не соответствовало нашему национальному и традиционному духу. Либеральнодемократические подходы к самоуправлению многие восприняли как полную волю и свободу властвующих, порой забыв о праве и свободе населения. Данное явление привело к возникновению определенных групп вокруг власти, в том числе и на уровне местного самоуправления» [12, с. 118].

В течение последующих 10 лет был разработан и принят федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131), прошел переходный период с созданием двухуровневой системы местного самоуправления, формированием органов местного самоуправления и разграничением муниципального имущества между муниципальными районами и поселениями в их составе. Однако уже спустя несколько лет после вступления в силу Федерального Закона в полном объеме стало понятно, что выбранный вектор развития местного самоуправления не отве-