Место производства по делам об административных правонарушениях в системе права

Н аучные исследования, касающиеся вопросов привлечения лиц к административной ответственности, занимают видное место в исследованиях ученых административистов. Однако к единому мнению прийти они не могут. Учитывая, что ПДАП – это порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения дел, необходимо выяснить обстоятельства дела, разрешить его и обеспечить исполнение постановления. В связи с этим в данной статье хотелось бы поставить вопрос о месте ПДАП в системе права. Для этого необходимо привести анализ наиболее значимых исследований в данной области.

По Д.Н. Бахраху, ПДАП – деятельность уполномоченных субъектов публичной власти, направленная на привлечение виновных к ответственности. Он полагал, что этот процесс осуществляется публичными субъектами, а административное судопроизводство – судом [10, с. 17].

Зеленцов А.Б. в [8] дал определение административному ПДАП и административному судопроизводству.

Административный порядок ПДАП – урегулированная процедурными нормами правоприменительная деятельность публичной администрации по возбуждению, рассмотрению и разрешению дел о правонарушениях и обжалование постановления по делу.

Административное судопроизводство – деятельность суда по разрешению административных споров и дел об административных правонарушени- ях путем исследования доказательств, проверки законности административных актов и рассмотрения дела с применением материального права, осуществляемая в процессуальной форме.

Зуева Л.Ю. придерживается такого же определения ПДАП [9].

Необходимо отметить, что исследования, касающиеся административного порядка ПДАП, ни у кого не вызывают возражения по вопросу включения его в предмет административного права. Судебный порядок ПДАП в арбитражных судах (по АПК РФ) именуется административным судопроизводством. Однако вопросы места судебного порядка ПДАП в судах общей юрисдикции вызывают споры. Одни авторы относят данный порядок к административно-юрисдикционному процессу, но отвергают его место в административном судопроизводстве. Другие, наоборот, доказывают, что судебный порядок ПДАП в общих судах и есть не что иное как административное судопроизводство. В этой связи необходимо определить место ПДАП в системе права.

Среди исследователей сформировались противоположные точки зрения по вопросу деятельности судов в рамках ПДАП. Одно из них – отрицание относимости судебного ПДАП к административному судопроизводству. Так, Ю.Н. Старилов отмечает, что судебное ПДАП отличается от административного судопроизводства [18].

Исследователи дискутируют и о том, к какому виду судопроизводства относится данная деятельность.

Щепалов С.В. формулирует свое видение о том, что судебное и несудебное рассмотрение дел фактически не образует единое ПДАП и предлагает выделить ПДАП в общих судах в «отдельный процессуальный закон» [19]. Он отмечает, что ПДАП в судах общей юрисдикции – совокупность процессуальных отношений, в ходе которых суды отправляют правосудие по административно-деликтным делам [20]. ПДАП в судах общей юрисдикции – «единое сложное процессуальное отношение… по разрешению публичноправового конфликта, вызванного предполагаемым совершением административного правонарушения» [21]. По его мнению, ПДАП в судах, как общей юрисдикции, так и арбитражных, являются равнозначными. Но это различные виды деятельности с разными процессуальными формами. Он же замечает, что понятия «административное судопроизводство» и ПДАП в судах общей юрисдикции различны: первое урегулировано КАС РФ, второе – КоАП РФ.

Кононов П.И. относит судебное ПДАП к административному судопроизводству. Он определяет административное судопроизводство как деятельность общих судов и Верховного Суда РФ по разрешению дел и отмечает, что судебное административное производство – это ПДАП, осуществляемое общими судами, включает судебное ПДАП и производство по пересмотру судами вынесенных публичной администрацией и (или) нижестоящими судами решений по делам. Для ученого понятия судебного и административного ПДАП являются обособленными. Он отмечает, что «судебное производство по делам об административных правонарушениях не является отдельным видом осуществляемой судом административно-юрисдикционной деятельности, а представляет собой правосудие, осуществляемое судебной властью в форме административного судопроизводства» [10], и предлагает ввести данный институт судопроизводства в КАС РФ [11].

Установленный КоАП РФ порядок ПДАП является единым, как для публичной администрации, так и для судов общей юрисдикции. Но судопроизводство имеет свои особенности. Административное судопроизводство предусматривает применение большинства наказаний, обеспечивает реализацию принципа состязательности, окончательное разрешение возбужденных им дел.

Зеленцов А.Б. предложил установить общий порядок административного судопроизводства в судах (общих и арбитражных) [6]. Исследователи также предлагают правила судопроизводства по делам из административных и иных публичных правоотношений закрепить в КАС РФ, включая ПДАП [4]. Есть и другие предложения, в том числе авторов настоящей статьи [2; 12; 13].

Судебное ПДАП – административное судопроизводство (см. Конституцию РФ). В ч. 2 ст. 1 КАС РФ однозначно отмечается, что ПДАП – это не админи- стративное судопроизводство. В п. 3 ч. 1 ст. 29 АПК РФ предусмотрено, что ПДАП в арбитражных судах – это административное судопроизводство. КАС РФ закрепляет исковой характер судопроизводства по административным спорам. В то же время судебное ПДАП – это не исковое производство, и его включение в КАС РФ предполагает введение института ад-министративно-наказательного (деликтного) иска по аналогии со ст. 202 АПК РФ.

Зеленцовым А.Б. высказано мнение, что защита «объективного публичного права посредством административного иска может и должна осуществляться по крайней мере в двух ситуациях:

• 1)    в связи со спорами о законности нормативно-правовых актов (спорами об абстрактном праве);

• 2)    в связи с совершением административных проступков (в смысле ст. 21 КоАП)» [7].

В постановлениях Конституционного Суда РФ (от 12.05.1998 № 14-П, от 28.05.1999 № 9-П, от 16.06.2009 № 9-П, от 25.04.2011 № 6-П) говорится о том, что дела об административных правонарушениях рассматриваются судами в рамках административного судопроизводства.

Севрюгин В.Е. пишет: «Ядром современной доктрины административно-процессуального права… способна выступить концепция административного процесса как сложного нормативного образования, строго регламентированного законодательством установленного порядка деятельности его участников по разрешению судебно-административных дел и дел об административных правонарушениях…» [15]. Он предлагает закрепление однообразного рассмотрения дел об административных правонарушениях и порядка оспаривания постановлений по этим делам судами (общими и арбитражными) [16]. Другие ученые приходят к таким же выводам [1].

Вопросы о разработке и принятии ПАК РФ, который бы включал в себя и дела об административных правонарушениях, то есть административно-на-казательный процесс, могут иметь место [3; 14].

Федеральный закон от 07.04.2025 № 59-ФЗ внес существенные изменения в статьи 28.8 и 29.10 КоАП РФ в части направления в суд не просто протокола об административном правонарушении со всеми материалами дела, но и, что очень важно, заявления о привлечении к административной ответственности (аналог ч. 2 ст. 202 АПК РФ). При этом надо отметить, что в АПК РФ общие правила искового производства распространяются на рассмотрение таких дел.

Необходимо внести в КоАП РФ положение, согласно которому дела о привлечении к административной ответственности будут рассматриваться по общим правилам искового производства. Тогда вопросы отнесения такого судопроизводства к административному судопроизводству отпадут сами собой.

Приведем еще мнения ученых о судебном ПДАП.

Гречкина О.В.: «Судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях представляет собой один из видов правосудия, являющегося составной частью административного судопроизводства» [5].

Соловей Ю.П.: «Судебное производство по делам об административных правонарушениях даже в его нынешнем формате является разновидностью административного судопроизводства» [17].

Среди участников производства по делам об административных правонарушениях в судах отсутствуют должностные лица, представители органов власти, составившие протоколы. Компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать юридически властные акты и составлять правовые документы, не отмечены в КоАП РФ как участники. Это говорит о том, что производство по делам об административных правонарушениях не состязательное, а обвинительное, и эти функции выполняют суды.

Однако, как отмечено выше, происходят определенные изменения в части подачи заявления о привлечении к административной ответственности. Это говорит об изменении статуса судьи (скорее, о возвращении ему своего статуса арбитра). Он уже не является обвинителем, а рассматривает заявление о привлечении к ответственности. Но в отличие от рассмотрения дела (по АПК РФ) арбитражным судом, который может признать обязательной явку в судебное заседание представителя административного органа, КоАП РФ пока не содержит такого положения для судов общей юрисдикции. Отсутствует в КоАП РФ и положение об исковом характере судопроизводства по этим делам, и условия для реализации принципа состязательности.

Авторы настоящей статьи следуют этим направлениям и полагают, что производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции является составной частью административного судопроизводства (административного процессуального права).

В заключение необходимо сформулировать следующие выводы.

• 1.    Производство по делам об административных правонарушениях – комплексный правовой институт административного права и административного процессуального права, состоящий из административного порядка производства (осуществляемого органами публичного администрирования) и судебного производства по делам об административных правонарушениях в виде административного судопроизводства.

• 2.    Внести в КоАП РФ по аналогии с АПК РФ положение о том, что общие правила искового производства распространяются на рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности.

• 3.    Необходимо придать судопроизводству по делам об административных правонарушениях необходимых качеств административного судопроизводства путем разделения процессуальных функций и создания условий для реализации принципа состязательности.

Конечно, данные выводы не бесспорны, и авторы будут рады продолжить дискуссию.