Муниципальная деятельность как объект управления устойчивым развитием

Современная парадигма устойчивого развития, идея которой заключалась в интеграции экономического прогресса, социальной справедливости и экологического равновесия при обязательном учёте интересов будущих поколений [16], в настоящее время конкретизировалась в виде универсальной системы из 17 глобальных целей устойчивого развития1, где институционализация концепции на локальном уровне была установлена на Конференции ООН по окружающей сре- де в городе Рио-де-Жанейро1. Сформированная по итогам конференции декларация закрепила основные принципы идеи устойчивого развития, программный план «Повестка дня на XXI век»2 и указала центральную роль местных органов власти в практической реализации принципов устойчивого развития.

Однако практическая реализация принципов устойчивого развития сталкивается с системными трудностями, обусловленными противоречиями интересов на глобальном уровне [3], что затрудняет внедрение механизмов достижения целей развития по принципу «сверху-вниз». Напротив, местные органы власти должны проявлять себя как координаторы и интеграторы интересов всех функционирующих на территории сторон, обеспечивая реализацию принципов устойчивости «снизу-вверх» на основе партнёрства, информационной открытости и инклюзивности в принятии решений.

Очевидно, что предлагаемый механизм предполагает более детальное рассмотрение аспектов муниципального управления для создания основы реализации локальных стратегий устойчивого развития территории. Поэтому цель исследования — определить сущность и структурные характеристики муниципальной деятельности как объекта управления устойчивым развитием с учетом фактора заинтересованности функционирующих сторон (стейкхолдеров), реализующих свои цели на территории муниципалитета. Для этого необходимо решить задачи: провести анализ содержания деятельности на основе стейкхолдерского подхода, сформулировать определение муниципальной деятельности, сопоставить содержательную часть понятия с другими подходами, обосновать взаимосвязь муниципальной деятельности с концепцией устойчивого развития.

Сравнительно-аналитический метод позволил сопоставить существующие подходы к трактовке муниципальной деятельности по таким признакам, как состав субъектов, характер взаимодействий, сфера реализации и управленческая направленность. На основе синтеза полученных результатов предложено авторское определение муниципальной деятельности в контексте устойчивого развития.

Таким образом, научная новизна исследования заключается в уточнении содержания муниципальной деятельности как объекта управления устойчивым развитием на основе стейкхолдерского подхода, позволяющего рассматривать её как систему взаимодействий заинтересованных сторон. Гипотеза состоит в том, что представление муниципальной деятельности в данном контексте повышает качество оценки, измеримость и результативность управления устойчивым развитием локальных территорий.

Основная часть

Поскольку содержательная часть объекта в рамках муниципального управления настолько обширна, что в научной литературе не имеет однозначного толко- вания [2], особую актуальность приобретает целостное и системное понимание протекающих процессов жизнедеятельности в рамках вопросов местного значения, где также необходимо учитывать наличие различных заинтересованных сторон (стейкхолдеров) [13].

Для решения задач, направленных на достижение целей развития муниципалитета, необходимо рассматривать ряд комплексных вопросов: эффективность использования ресурсов, состояние экологической обстановки, обеспечение занятости населения, повышение его уровня жизни и т. д. В рамках действующего законодательства подобные задачи детально раскрываются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ1, анализ которого свидетельствует о специфике и обширности вопросов местного значения.

Наличие стейкхолдеров с обособленными интересами обусловлено природой формирования различных местных сообществ, которые объединяются на основе их общей жизнедеятельности и общения между собой для достижения целей или удовлетворения потребностей [7]. Отсюда следует, что сформированные сообщества в виде различных групп населения, коммерческих и некоммерческих организаций во взаимодействии с органами местного самоуправления при наличии интересов субъектов извне (государственные органы власти), образуя вместе структуру стейкхолдеров, реализуют свои интересы на территории муниципального образования в рамках вопросов местного значения.

С учетом исследований сущности деятельности человека в различных дисциплинах (философии [15], психологии [8], экономике [1]), стейкхолдеры формируются на основе общности интересов и взаимодействуют друг с другом в рамках вопросов местного значения. Обозначенный аспект позволяет углубленно раскрыть сущность муниципальной деятельности как совместную деятельность функционирующих на территории заинтересованных сторон (стейкхолдеров), результаты взаимодействия которых можно оценивать по разным сферам, отраслям и т. д. [14].

При данном подходе муниципальная деятельность как объект носит комплексный характер и подвергается структурированию, что в дальнейшем позволяет рассматривать все протекающие процессы жизнеобеспечения территории с точки зрения экономических, социальных и экологических аспектов, что характерно для принципов устойчивого развития.

Сравнивая подходы к рассмотрению содержания муниципальной деятельности, можно выделить определенные различия. Например, осуществление муниципальной деятельности в контексте решения вопросов местного значения реализуется исключительно через взаимодействие населения и органов местного самоуправления [9]. В широком смысле предметом такой совместной деятельности является благоустройство жизни на территории и оказание населению муниципальных услуг в различных сферах (рис. 1). В контексте данного примера не охватываются интересы организаций различных форм собственности, а отражается лишь административно-функциональный подход, акцентирующий внимание преимущественно на деятельности органов власти в работе с населением.

Рис. 1. Реализация муниципальной деятельности через взаимодействие органов местного самоуправления и населения. Источник: составлено автором

Напротив, в других подходах может прослеживаться акцент на реализации интересов населения через функционирование хозяйствующих субъектов, где содержание муниципальной деятельности сопоставляется с процессами муниципального хозяйствования, а решение вопросов местного значения реализуется через процесс удовлетворения жизненных коллективных потребностей жителей действующими предприятиями и организациями (рис. 2) и находится под контролем и координацией органов местного самоуправления [11]. В контексте продолжения данного примера в других исследованиях данные процессы описываются как взаимодействие экономических субъектов различных форм собственности на основе общности социальных и экономических интересов [6], что соотносится с признаками образования местных сообществ на территории, которые используют ресурсы, достаточные для осуществления деятельности в рамках единого экономического пространства. Очевидно, что в данной трактовке прослеживается в большей степени экономический подход с акцентом на муниципальном хозяйствовании.

Рис. 2. Муниципальная деятельность как процессы муниципального хозяйствования. Источник: составлено автором

Таким образом, для отражения комплексного содержания муниципальной деятельности необходимо локальные процессы рассматривать как взаимодействие заинтересованных сторон, которые совместно стремятся удовлетворить свои потребности в различных сферах в контексте решения вопросов местного значения (рис. 3), что в целом может быть представлено объектом управления устойчивым развитием.

Рис. 3. Муниципальная деятельность в контексте устойчивого развития.

Источник: составлено автором

Невозможность эффективной реализации принципов устойчивого развития без привлечения властей муниципального уровня также отмечается не только в отечественных, но и в зарубежных научных исследованиях [17], где на органы местного самоуправления возлагается основная функция координации процессов обеспечения жизнедеятельности по экономическим, социальным и экологическим аспектам.

В качестве примера местные власти как ресурс комплексного развития территории выполняют регулирующие и координирующие функции, вовлекая население в проектную деятельность [4], формируют инвестиционный климат территорий, развивая предпринимательство [5], а также являются основным драйвером реализации национальных и региональных проектов [10], обеспечивая адаптацию государственных приоритетов к локальным условиям, что подтверждает с точки зрения стейкхолдерского подхода связующую роль органов местного самоуправления с внешними субъектами, косвенно влияющими на процессы муниципальной деятельности.

В этой связи реализация приоритетов в государственной политике Российской Федерации и достижение целей устойчивого развития характеризуются отсутствием как такового единого документа, но формирование отдельных тематиче- ских блоков государственных программ создает внутренний аналог Повестки-2030 [12], где устанавливаются конкретные целевые индикаторы в экономической, социальной, экологической сферах, что адаптирует глобальные цели устойчивого развития к национальному уровню (рис. 4). Отсюда следует, что для перехода от глобальных установок к национальным и локальным управленческим практикам в целях обеспечения устойчивости развития территории сформированы институциональные предпосылки в виде международных деклараций, комплекса национальных стратегических документов, а также федеральных законов, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления.

Рис. 4. Механизм адаптации целей устойчивого развития. Источник: составлено автором

Однако правильная интеграция целей устойчивого развития должна происходить через индивидуальную адаптацию, а не по единому шаблону, через местные власти, которые отвечают за расстановку локальных приоритетов. Зарубежная практика в этом направлении показывает, что локализация целей устойчивого развития лучше всего достигается, когда она дополняет и усиливает существующие инициативы в области устойчивого развития, а не заменяет их [8]. В обзоре зарубежных исследователей также отмечается ряд факторов успешной локализации целей устойчивого развития: эффективное руководство и координация властей, использование статистических данных и создание комплексных ключевых индикаторов, осведомленность и партнерство заинтересованных сторон, согласованность местных сообществ с национальной политикой [19].

Заключение

В контексте реализации мировой Повестки-2030, целей национальных государственных и муниципальных стратегий развития деятельность муниципального образования необходимо рассматривать как объект управления устойчивым развитием. Представление содержания деятельности как системы взаимодействия стейкхолдеров и результатов удовлетворения их интересов в разных сферах позволяет в дальнейшем анализировать объект в достижении глобальных целей в соответствии с принципами устойчивого развития.

Предлагаемая трактовка соотносится с уже имеющимися подходами, а также рамками, устанавливаемыми федеральным законодательством при решении вопросов местного значения. В итоге учитываемые аспекты в определении объекта управления позволят рассматривать результаты принимаемых управленческих решений с учетом экономических, социальных и экологических обстоятельств.

В результате при данном подходе формируется основа для построения системы оценки процессов устойчивого развития на территории, что способствует достижению целей глобальной повестки по принципу «снизу-вверх». Зарубежный опыт подтверждает, что при таком подходе учет мнений всех заинтересованных сторон является залогом успеха локализации целей устойчивого развития, а роль местных властей — решающим фактором их адаптации. В дальнейшем данное обстоятельство определит принципы формирования источников данных для всесторонней оценки устойчивости развития, которая позволит эффективнее и результативнее осуществлять корректировку управленческих решений.