Объекты нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов

С принятием Федерального закона от 08.12.2003 г. № 162-ФЗ Уголовный закон

России был дополнен двумя новыми нормами об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ) и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ), что, как отмечают А.В. Иванчин и М.В. Зосиева, было вызвано «необходимостью усилить борьбу с опасными формами бюджетных злоупотреблений» [1], а также, «повысить эффективность охраны бюджетной сферы» [2]. Аналогичные доводы об обусловленности криминализации рассматриваемых деяний их повышенной опасностью приводят в своих работах и другие ученые [3]. Кажущиеся, на первый взгляд, вполне логичными вышеобозна-ченные выводы об обусловленности криминализации нецелевого расходования бюджетных средств необходимостью усиления борьбы с бюджетными злоупотреблениями и повышением эффективности охраны бюджетной сферы, тем не менее, не вполне согласуются с содержанием официального документооборота, отражающего процесс принятия Федерального закона от

08.12.2003 г. № 162-ФЗ о дополнении УК РФ рассматриваемыми специальными нормами нецелевом расходовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Необходимо отметить, что принятие Федерального закона от 08.12.2003 г. № 162-ФЗ явилось результатом обсуждения законопроекта № 304898-3 «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации (в части гуманизации уголовно-правовых норм)» [4]. С нашей точки зрения, уточняющая фраза в наименовании обозначенного законопроекта («в части гуманизации уголовно-правовых норм»), уже сама по себе, позволяет усомниться в обоснованности выводов вышеназванных авторов: едва ли законопроект о гуманизации уголовно-правовых норм может содержать положения, направленные на усиление борьбы с преступностью и, в частности, «с наиболее опасными формами бюджетных злоупотреблений».

Справедливости ради, отметим, что, свидетельствуя определенным образом о качестве подготовки (пожалуй, самого масштабного в истории развития действующего Уголовного кодекса законопроекта, содержавшего 257 пунктов о внесении изменений и дополнении в УК РФ), пояснительная записка к законопроекту № 304898-3, уместившаяся в 15 абзацах на 5 страницах, не отражает обусловленности законодательной инициативы о дополнении УК РФ специальными нормами об ответственности за рассматриваемые бюджетные правонарушения. Представляется, что сопоставление содержания рассматриваемых уголовно-правовых норм с содержанием общих норм УК РФ об ответственности за должностные преступлении (ст. 285, 286 УК РФ), а также анализ содержания Паспорта [5] означенного законопроекта и опубликованных стенограмм его обсуждения позволят сделать ряд научно обоснованных выводов, относительно обусловленности рассматриваемой дифференциации ответственности за должностные преступления, а также обоснованности и допустимости терминологии, использованной в процессе легальной регламентации ответственности за их совершение. В связи с этим, сознавая объем предстоящего исследования, настоящей работой мы начинаем серию научных статей, посвященных анализу процесса и результатов законодательной деятельности по дополнению УК РФ специальными нормами об ответственности за преступления в бюджетной сфере. И, поскольку анализ любого состава преступления традиционно начинается с рассмотрения его объективных признаков (объекта и объективной стороны преступления), с них и начнем…

Представляется, что определение законодателем в процессе принятия закона места той или иной нормы в структуре Особенной части УК РФ, свидетельствует об истинной оценке законодателем характера общественной опасности криминализуемого деяния, что, с учетом иерархии и классификации объектов уголовно-правовой охраны, позволяет с уверенностью судить о степени значимости и действительном содержании общественных отношений, охраняемых той или иной нормой Особенной части Уголовного кодекса России.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что, родовым объектом предусмотренного ст. 285.1 УК РФ нецелевого расходования бюджетных средств, как и любого состава преступления, входящего в раздел Х УК РФ «Преступления против государственной власти», являются общественные отношения, обеспечивающие неприкосновенность интересов государственной власти, а видовым – (как и любого преступления, входящего в главу 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы ми службы в органах местного самоуправления», соответственно…) общественные отношения, обеспечивающие законную и эффективную деятельность органов государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Едва ли приведенные определения нуждаются в доказательствах, поскольку представляют собой отображение воли законодателя, нашедшей отражение в регламентированной им структуре Особенной части УК России.

Вместе с тем, как отмечалось выше, многие ученые обуславливают выделение рассматриваемых специальных норм об ответственности за бюджетные правонарушения их повышенной общественной опасностью. Так, В.П. Косевич и Г.А. Тарасов отмечают, что они «ставят под угрозу реализацию государственных целевых программ и выполнение национальных проектов, причиняя тем самым существенный вред интересам российского народа, общества и государства в целом» [6].

Примечательно, что А.В. Иванчин и М.В. Зосиева, указывая на то, что «опасность бюджетных злоупотреблений порой выше, чем опасность общих должностных преступлений (нецелевое расходование бюджетных денег влечет наступление тяжких социальных и экономических последствий)» [7], тем не менее, задаются вопросом о парадоксальности регламентации в УК РФ менее строгого наказания за специальные виды должностных преступлений в бюджетной сфере по сравнению с более строгими наказаниями, по их мнению, за менее общественно опасные должностные преступления, предусмотренные общими нормами (ст. 285, ст. 286 УК РФ) по которым и квалифицировались должностные преступления в бюджетной сфере до момента дополнения УК РФ статьями 285.1 и 285.2 УК РФ [8]. Данную точку зрения разделяют и многие другие авторы. При этом констатация, имеющего место, по сути, нарушения принципа справедливости, основывается названными авторами на изначально, с нашей точки зрения, не вполне обоснованном и безапелляционном признании преступлений в бюджетной сфере (ст. 285.1, ст. 285.2 УК РФ) наиболее опасными видами должностных преступлений по сравнению со злоупотреблением или превышением должностных полномочий. Как отмечалось выше, такой вывод нельзя сделать ни на основе содержания пояснительной записки к законопроекту о дополнении УК РФ ст. 285.1 и 285.2, ни на основе места рассматриваемых уголовно-правовых норм в структуре Особенной части УК РФ. Более того, с нашей точки зрения, подробный анализ объектов рассматриваемых преступлений, свидетельствует об обратном и позволяет признать статьи 285.1 и 285.2 УК РФ не квалифицированными, а привилегированными составами должностных преступлений, обладающих меньшей общественной опасностью по сравнению с должностными преступлениями, предусмотренными общими составами (ст. 285, 286 УК РФ).

Сопоставляя объекты должностных преступлений в бюджетной сфере с объектами злоупотребления или превышения должностных полномочий, расположенных в одной и той же главе одного и того же раздела УК РФ, мы пришли к выводу о том, что их родовые и видовые объекты совпадают буквально, что, само по себе, априори, не может свидетельствовать о какой-либо разнице в характере общественной опасности рассматриваемых преступлений.

Иным образом характеризуется соотношение непосредственных объектов должностных преступлений в бюджетной сфере с объектами злоупотребления или превышения должностных полномочий. В частности, основными непосредственными объектам должностных преступлений в бюджетной сере признаются общественные отношения, обеспечивающие законное и эффективное распоряжение бюджетными средствами (285.1 УК РФ) и средствами государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ). Названным объектам причиняется вред или создается угроза причинения вреда в результате конкретных видов профессиональной деятельности должностного лица, наделенного правом распоряжения бюджетными средствами или средствами государственных внебюджетных фондов, что свидетельствует о том, что основные непосредственные объекты бюджетных преступлений являются, по сути, лишь одной из составляющих основного непосредственного объекта злоупотребления должностными полномочиями, к которому относятся общественные отношения, обеспечивающие неприкосновенность интересов государственной власти, а также законную и эффективную деятельность органов государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

При этом необходимо отметить, что основной непосредственный объект злоупотребления должностными полномочиями, не будучи конкретизированным в диспозиции ст. 285 УК РФ, включает в себя любые интересы государственной власти, в том числе, более ценные, нежели общественные отношения, обеспечивающие законное и эффективное распоряжение бюджетными средствами или средствами государственных внебюджетных фондов, что не позволяет безапелляционно признать преступления, предусмотренные статьями 285.1 и 285.2 УК РФ более общественно опасными по сравнению с общественной опасностью злоупотребления должностными полномочиями, предусмотренного ст. 285 УК РФ, а напротив, позволяет утверждать обратное. Учитывая, что характер общественной опасности преступления зависит от степени важности общественных отношений, на которые оно посягает, представляется возможным сделать вывод, что характер общественной опасности абстрактного злоупотребления должностными полномочиями, посягающего, в числе прочего, на более ценные интересы государства, нежели бюджетные правоотношения, не может быть ниже характера общественной опасности отдельного вида должностного преступления, посягающего исключительно на государственные интересы в сфере расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Анализируя содержание дополнительных непосредственных объектов рассматриваемых преступлений, необходимо отметить, что они идентичны, равно как вышеописанные видовой, а также, родовой объекты должностных преступлений и должностных преступлений в бюджетной сфере, в связи с чем, непригодны для сравнения характеров, а также, степеней общественной опасности рассматриваемых преступлений. Посредством нецелевого расходования бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов, может быть причинен ущерб тем же самым правоохраняемым интересам (которые должны были быть обеспечены бюджетом или средствами государственных внебюджетных фондов), равно, как и ущерб, причиненный посредством любого иного злоупотребления или превышения должностных полномочий, предусмотренного ст. 285, 286 УК РФ. При этом отсутствие в диспозициях ст. 285.1 и 285.2 УК РФ ссылки на общественно опасные последствия нецелевого расходования бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов ни коим образом не свидетельствует о том, что причиненный ущерб может быть менее или более значительным, чем «конкретизированные» в диспозициях ст. 285, 286 УК РФ последствия злоупотребления должностными полномочиями или их превышения в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Представляется, что подобного рода «конкретизация» дополнительного непосредственного объекта в содержании ст. 285 УК РФ аналогична содержанию общего объекта преступления, в связи с чем, исчерпывающе характеризуя материальную конструкцию состава злоупотребления должностными полномочиями, тем не менее, едва ли пригодна для оценки соотношения общественной опасности рассматриваемых общих и специальных норм УК РФ об ответственности за должностные преступления и должностные преступления в бюджетной сфере.

Исходя из вышеизложенного, представляется возможным сделать следующие обобщающие выводы:

• 1.    В пояснительной записке к законопроекту № 304898-3, которым было предложено регламентировать ответственность за должностные преступления в бюджетной сфере в специальных нормах Уголовного кодекса (ст. 285.1, 285.2 УК РФ), отсутствует какая-либо мотивировка и обоснование обозначенной законодательной инициативы, в связи с чем, в доктрине уголовного права имеют место представления об обусловленности указанной дифференциации должностных преступлений повышенной степенью общественной опасности нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в сравнении с предусмотренными ст. 285 и 286 УК РФ злоупотреблением и превышением должностных полномочий.

• 2.    В достаточной степени не обоснованное, но при этом безапелляционное признание повышенной общественной опасности должностных преступлений в бюджетной сфере, в сравнении с общественной опасностью «общих» должностных преступлений, способствует ложным представлениям о теоретической и практической значимости, основанных на данном посыле научных исследований и, как следствие, осуществлению, по сути, антинаучной деятельности.

• 3.    Сравнение общественной опасности должностных преступлений в бюджетной сфере (ст. 285.1, 285.2 УК РФ) с общественной опасностью предусмотренных ст. 285, 286 УК РФ злоупотребления должностными полномочиями или их

• 4.    Содержание родового, видового, а также, дополнительных непосредственных объектов нецелевого расходования бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов аналогично содержанию соответствующих видов объектов злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных полномочий, в связи с чем, непригодно для сравнительной оценки характеров и степеней общественной опасности названных преступлений.

превышения должно осуществляться посредством анализа содержания официального документооборота, сопровождающего законодательную деятельность (включая содержание паспорта законопроекта и официально опубликованных стенограмм заседаний ГД ФС РФ), а также, посредством анализа содержания названных составов преступлений с учетом положений Общей части УК РФ и соответствующих, применимых к предмету исследования, разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации.