Основные моменты в урегулировании конфликтов интересов на государственной службе: методологический подход

Уфимский университет науки и технологий, г. Уфа, Россия, , 0009-0005-9234-8526

Нефтекамский филиал Уфимского университета науки и технологий, г. Нефтекамск, Россия, , 0009-0007-1228-939X

Ufa University of Science and Technologies, Ufa, Russia, , 0009-0005-9234-8526

Neftekamsk Branch of the Ufa University of Science and Technologies, Neftekamsk, Russia, , 0009-0007-1228-939X

Введение. На государственной службе проблема конфликта интересов имеет сложную природу, включающую как теоретические, так и практические аспекты. Эта категория характеризуется значительной неопределенностью и расплывчатостью, что затрудняет определение четких границ между частными, государственными и общественными интересами, а также осуществление эффективного контроля [1, с. 130].

В наше время – время многочисленных социальных контактов, известная «теория шести рукопожатий» претерпевает изменения, и мы уже говорим о го- раздо более тесных связях, возникающих на разных уровнях социальных отношений. И в деятельности государственных служащих все чаще возникают ситуации, порождающие конфликт интересов. Чиновник любого уровня или организация действуют одновременно в разных ипостасях и их цели сильно расходятся между собой. Возникает вопрос, что человек должен делать как работник организации и что он обязан делать в рамках действующей системы.

Понятие, правовое регулирование и виды конфликта интересов. Зарубежный опыт в урегулировании конфликтов интересов. Деятельность государственных служащих регулируется Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»¹. Законодательством определяются нормы поведения государственного служащего во время несения государственной службы и регламентируются вопросы конфликта интересов.

Тема конфликта интересов нашла свое отражение в российских и в международных документах2. Так, в соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)3.

В последние годы появилось значительное число исследований, рассматривающих конфликт интересов на государственной службе. Особое внимание заслуживает работа А.Д. Ильякова, в которой рассматриваются правовые и организационные аспекты разрешения конфликта интересов как ключевого инструмента борьбы с коррупцией в государственном управлении [2].

Должного внимания заслуживают труды Боковой А.О., Соловьевой Л.Л., Е.В. Павловой [3], Н.М. Кузнецовой [4], Г.Г. Михалевой [5], Р.Х. Азиевой [6], В.В. Астанина [7], Е.В. Надыгиной [8], Е.С. Сакало [9], Т.В. Шитовой [10], посвя- щенные исследованию теоретических и практических проблем, а также анализу правоотношений по теме исследования.

Конфликт интересов занимает особое место в регламентировании поведения должностных лиц.

Каждый чиновник обязан выполнять свой долг, ставя общественные интересы выше личных при принятии решений во время исполнения своих обязанностей, в соответствии с действующим законодательством.

Конфликт интересов возникает в тот момент, когда чиновник использует свое положение в личных целях в виде дополнительных доходов, иного имущества в части выгод для себя и своих родственников.

Использование служебного положения чиновника в части решения своих вопросов может напрямую влиять на права и интересы граждан (ст. 10 п. 7). Конфликт возникает, когда появляется личная заинтересованность в использовании служебного положения, что противоречит необходимости выполнения общественного долга, связанного с занимаемой должностью.

Личный интерес государственного служащего может выражаться в финансовых либо нематериальных выгодах. Под материальными выгодами подразумевают не только денежное выражение, но и наличие (приобретение) частной собственности и иного имущества, приносящего доход. Нематериальный интерес выражается в помощи друзьям, родственникам, иным заинтересованным лицам для решения их социальных, жилищных и иных проблем.

В целях контроля и предотвращения развития конфликта интересов, выявления элементов коррупционной деятельности, действующим законодательством предусмотрено, что чиновники обязаны своевременно декларировать свои доходы, доходы членов семьи, в том числе несовершеннолетних детей.

Существует несколько видов конфликтов интересов.

Первый вид конфликта – фактический, когда возникает явная ситуация, при которой между общественным долгом и личным интересом чиновника возникает конфликт, для урегулирования которого подключаются вышестоящие органы и, как правило, ситуация придается публичной огласке.

Так, с 2006 года С. занимала должность государственного гражданского служащего в отделе камеральных проверок налоговой инспекции. Причиной расторжения контракта стало проведение служебной проверки, инициированной работодателем в связи с поступившей из Следственного отдела информации о совершении С. коррупционных правонарушений и возбуждении уголовного дела. В рамках расследования С. призналась в проведении мероприятий налогового контроля в отношении организаций-клиентов ООО, предоставлявшего им бухгалтерскую и налоговую отчетность, где учредителем и директором была подруга истца Д., а сотрудником родная сестра – Ч. Поскольку заявления о личной заинтересованности С. не были поданы на имя руководителя Инспекции ФНС, меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов не были предприняты. Информация о личной заинтересованности С. была по- лучена из Следственного отдела 12 октября 2018 года. В результате С. была уволена с должности41.

Второй тип конфликта отражает ситуацию, когда должностное лицо принимает неэффективные решения, не способствующие реализации публичных интересов, а направленные на удовлетворение только его личных интересов. В данной ситуации возникает подозрение на назревающий конфликт, в результате которого не соблюдаются интересы большинства лиц, заинтересованных в решении вопросов.

Рассмотрим пример. В государственном вузе на должность преподавателя была принята супруга сына ректора, при этом он не сообщил о возможном конфликте интересов. При прокурорской проверке было установлено, что ректор, отвечающий за финансовую и управленческую деятельность университета (утверждает размер надбавок, доплат и премий работникам и др.), принимал решения и непосредственно затрагивающие интересы своей родственницы. В соответствии со статьей 10 Федерального закона № 273-ФЗ, это свидетельствует о возникновении у него конфликта интересов.

Для предотвращения конфликта интересов ректор предложил рассматривать вопросы трудоустройства и денежных выплат супруге сына на заседаниях ученого совета университета. Однако, будучи его председателем, он сохранял возможность влиять на решения, что делало подобный подход неэффективным.

По итогам работы комиссии установлено, что ректор не выполнил обязанность по сообщению работодателю о конфликте интересов и не применил меры его предотвращения.

Несмотря на то, что в ходе проверки не были установлены факты принятия необоснованных решений при принятии на работу невестки, ректору был объявлен выговор⁵ 2 .

Третий тип конфликта характерен для ситуации, когда должностное лицо имеет собственный интерес, который на данный момент не противоречит публичному интересу. В этом случае ситуация конфликта может и не наступить.

Служащий, занимающий должность референта в федеральном органе власти, приобрел облигации федерального займа на 100 000 рублей. Его коллега предложил сообщить о возникновении конфликта интересов из-за личной заинтересованности в доходах от облигаций. Чтобы соблюсти антикоррупционное законодательство, он уведомил представителя нанимателя. Антикорруп- ционный орган установил, что у него действительно имеется личная заинтересованность в получении дохода от владения облигациями. Вместе с тем, у него отсутствуют полномочия, способствующие увеличению дохода от облигаций, что, как следствие, не может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей. Представитель нанимателя, рассмотрев заключение экспертов, пришел к выводу, что в действиях служащего отсутствует конфликт интересов61.

Таким образом, очень трудно определить, в какой момент и при каких обстоятельствах может возникнуть конфликт интересов. В данном случае главной задачей является урегулирование и предотвращение конфликта на стадии зарождения либо нахождение определенного консенсуса в разрешении вопроса.

Основными причинами возникновения конфликта интересов, независимо от его вида, являются: нарушение основ законодательства или уклонение от их выполнения, нарушение правил служебного поведения.

Меры по урегулированию конфликта интересов могут быть определены при наличии достаточно четких характеристик таких ситуаций, а также при создании системы предотвращения конфликта личной заинтересованности и публичных интересов.

Чтобы понять методологию по урегулированию конфликтов, необходимо определить понятие «выгоды» и «нематериальной выгоды».

Вероятно, определение материальной выгоды, данное в статье 212 Налогового кодекса Российской Федерации, не вполне раскрывает суть материальной выгоды, получаемой государственным служащим при выполнении своих обязанностей. А многочисленные теневые варианты распределения материальных благ по клану родственников и знакомых не позволяют вовремя отследить и пресечь возникший конфликт интересов.

Также важно четко определить понятие «личной заинтересованности»: личная ли это заинтересованность в узком понимании, как «личная вещь» в гражданском законодательстве, или же это более широкое понятие?

Существенным инструментом по разрешению конфликта интересов необходимо считать работу соответствующей комиссии. Хотя ее решения являются рекомендательными и не гарантируют исполнения субъектами власти, необходимо закрепить обязательный порядок применения решений комиссии, обеспечив их правовую силу.

Кроме того, понятие «конфликт интересов» необходимо применять не только к государственным и муниципальным служащим, но и ввести понятие

«публичное должностное лицо». Действия таких лиц должны соответствовать закону «О государственной гражданской службе».

В качестве методологии урегулирования конфликтов предлагается расширить информированность общества о деятельности государственных служащих. Эта информация должна быть в открытом доступе как для граждан, так и для государственных и иных органов. Информационная открытость предполагает также публичное декларирование своих доходов и доходов членов семьи.

В Российской Федерации давно поднимается вопрос о создании антикоррупционных институтов, которые позволили бы отслеживать деятельность чиновников и выявлять коррупционную составляющую. Данные институты должны быть независимы от других институтов власти, дабы на них не оказывалось внешнего воздействия и их деятельность носила бы объективный характер.

Необходимо разработать и принять нормативный акт, который позволит регламентировать деятельность чиновника. В нем необходимо четко и однозначно определить понятие «конфликт интересов», указав, что может стать причиной возникновения конфликта интересов. Следует, помимо прочего, определить, какие субъекты уполномочены разрешать такие конфликты и прописать процедуру их урегулирования.

В этой связи полезен анализ деятельности других государств в урегулировании конфликтов интересов. Во многих странах прописаны этические и моральные правила и нормы поведения чиновников. Несоблюдение этих норм приводит к отстранению и недопуску к участию в решении государственных вопросов.

В 2006 году в Канаде был введен специальный Закон о конфликте интересов и учреждена должность комиссара по этике и регулированию конфликта интересов. Такие меры позволили снизить вероятность возникновения конфликта интересов, лоббирования, использования административного ресурса [11, с. 157].

В США действует институт генерального инспектора, который также подчиняется определенным требованиям и нормам, прописанным в законодательстве. Генеральный инспектор проводит аудит принимаемых чиновниками решений, аудит их деятельности на благо граждан, выявляет факты мошеннических действий и ситуации, при которых служащий злоупотребляет своим служебным положением в личных целях. Доклады генеральных инспекторов находятся в открытом доступе71. Данный набор функций генерального инспектора показывает, что его работа напрямую связана с предупреждением и урегулированием конфликта интересов среди должностных лиц, так как выявление злоупотреблений на службе, нарушение норм этического поведения позволяет выявить ситуации столкновения личных интересов должностного лица с его публичным интересом или его обязанностями. Необходимо отметить, что ин- ститут генерального инспектора имеет свою аналогию и в других государствах, например, институт генеральных инспекторов действует и в Израиле [12, с. 78].

На современном этапе одной из методологических задач в решении вопроса об урегулировании конфликтов интересов выступает необходимость создания в Российской Федерации такого института генеральных инспекторов, которые тщательно отслеживали бы деятельность государственных и муниципальных служащих, выявляли конфликты и предлагали бы инструменты по их урегулированию. Важно придать деятельности генеральных инспекторов независимый характер.

Однако большая ответственность лежит на самих чиновниках, так как никакие меры со стороны государства в виде ужесточения законодательства не способны иногда сдерживать нелегитимное поведение чиновников. Гражданин, призванный на государственную службу, должен в первую очередь защищать интересы граждан в противовес своим личным.

Заключение. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции.

16 августа 2021 года принят и вступил в законную силу Указ Президента Российской Федерации № 478, которым утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2021 – 2024 годы⁸ 1 , закрепивший перечень мероприятий по предупреждению и противодействию коррупции, минимизации и ликвидации ее последствий, распределенных по шестнадцати направлениям деятельности. Многие поручения направлены на восполнение существующих правовых пробелов, выявленных в ходе правоприменительной практики предшествующих лет. Так, предусмотрена необходимость проведения обобщенного анализа использования института «конфликт интересов» в целях противодействия коррупции, а также механизма передачи ценных бумаг в доверительное управление в случае конфликта интересов. Указано на подготовку предложений по уточнению связанных понятий: «конфликт интересов», «личная заинтересованность», «лица, находящиеся в близком родстве или свойстве», «иные близкие отношения», расширение перечня «связанных лиц» и др.⁹ 2

В настоящее время антикоррупционный национальный план на 2025 год не утвержден, и содержание его разделов остается неизвестным. Можно предположить, что он расширит направления, утвержденные на 2021 – 2024 годы. В связи с законодательными изменениями в области цифровых финансовых активов, криптовалют и цифрового рубля, а также с ростом их использования, потребуется усиление антикоррупционного контроля за такими операциями. Также можно ожидать усиления антикоррупционных мер, особенно в сфере государственных закупок и оборонного заказа.

Таким образом, институт урегулирования конфликтов интересов требует дальнейшего совершенствования и разработки мероприятий, направленных на повышение прозрачности и эффективности деятельности чиновников. Новый план на следующий период определит, какие направления борьбы с коррупцией будут приоритетными, и инструменты противодействия ей.