Особенности компетенции уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации (на примере юга России)

С тановление правовых институтов, традиционных для зарубежных государств, в России всегда сопровождается появлением новых особенностей, отражающих традиции и условия возникновения этого института. Конституционно-правовой институт

Уполномоченного по правам человека является новым для России: он не имеет аналогов в тысячелетней истории нашей страны, хотя в мировой истории он уже известен давно. В классическом виде институт омбудсмена – так называют уполномоченных по пра- вам человека в Европе и в мире – был создан в 1809 г. в Швеции.

Учреждение этого института как государственного правозащитного органа знаменует важный этап, на котором защита прав человека формулируется как задача Российского государства.

Ныне действующий институт российского омбудсмена приобрел независимость от всех ветвей власти в сложной политической борьбе, что, естественно, породило множество правовых пробелов в установлении его статуса. Демократические преобразования в России, новые социально-экономические процессы и реформирование российской государственности показывают пути совершенствования института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах. В этих целях важен системно-правовой анализ как сущности явления, так и имеющихся пробелов правового регулирования.

Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ является одним из важнейших правозащитных институтов в России. Как отмечается в новейших изданиях по конституционному праву России, в том числе вучебнике кафедры государственного имежду-народного права Ставропольского государственного университета [6], роль и значение Уполномоченного для региональной системы защиты прав и свобод человека и гражданина переоценить невозможно.

Нужно сказать, что в п. 3 ст. 37 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [1, c. 1011] указывается, что Уполномоченный по правам человека в РФ и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации. В большинстве законов субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО, об Уполномоченном по правам человека существует аналогичная норма, устанавливающая, что уполномоченные и их аппараты относятся к государственным органам.

Нужно сказать, что заключения Уполномоченных по правам человека носят рекомендательный характер. Для государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного служащего обязателен лишь письменный ответ о принятых мерах по рекомендациям Уполномоченного по правам человека, содержащихся в его заключении, а также предоставление Уполномоченному запрошенных материалов и документов, иной информации, необходимой для осуществления его полномочий.

Как следствие, убеждаемся в том, что Уполномоченный по правам человека в РФ и Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ не обладают таким признаком органа государственной власти, как наличие в правовом статусе государственно-властных полномочий.

Таким образом, Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, находящемся в пределах ЮФО, является независимым органом государственной власти субъекта Федерации с особым статусом, выражающимся в отсутствии у него такого государственно-властного полномочия, как обязательность актов Уполномоченного для органов публичной власти и их должностных лиц.

Как каждый орган государственной власти, региональный Уполномоченный по правам человека в субъектах РФ, находящихся в пределах ЮФО, наделен определенным конституционно-правовым статусом.

На мой взгляд, структуру конституционно-правового статуса уполномоченных по правам человека в субъекте РФ должны составлять следующие элементы: 1) место регионального уполномоченного по правам человека в системе государственных органов субъекта РФ и его функции; 2) порядок назначения и освобождения от должности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ; 3) компетенция уполномоченного по правам человека в субъекте РФ; 4) гарантии деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.

В этой структуре именно такой элемент, как компетенция, и делает Уполномоченного органом государственной власти с особым статусом, так как в компетенции отсутствуют государственно-властные полномочия, характерные для других органов государственной власти.

Как отмечается в научной литературе, «институт омбудсмена – деполитизированный публичноправовой институт по защите прав граждан, пострадавших от действий государства, как правило, не относящийся ни к одной из ветвей власти и не встроенный ни в одну из властных структур» [5, с. 14]. Именно в таком контексте рассматривается компетенция регионального Уполномоченного в новейших научных исследованиях, в частности в диссертации А.Ю. Семеновой «Уполномоченный по правам человека в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации» [7].

В компетенцию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации входит рассмотрение жалоб граждан РФ и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее они обжаловали эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласны с решениями, принятыми по их жалобе.

Аналогичные положения имеются и в законах об Уполномоченных по правам человека субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.

Так, согласно ст. 11 Закона Краснодарского края от 4 июля 2000 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае» [2] Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Краснодарского края, их объединений на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления Краснодарского края и должностных лиц, нарушающих основные права и свободы человека и гражданина.

Согласно ч. 2 ст. 16 Федерального конституционного закона Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Также и региональный Уполномоченный по правам человека не рассматривает жалобы на решения законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Уполномоченный по правам человека в субъектах РФ, в пределах ЮФО, также как и Федеральный Уполномоченный, может обращаться к компетентным органам для защиты нарушенных прав граждан (только на территории соответствующего субъекта Федерации).

Федеральный конституционный закон налагает на Уполномоченного по правам человека в РФ ряд обязанностей.

Среди них следующие:

• •    действовать на основе Конституции РФ и законов РФ;

• •    направлять государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод (ст. 27);

• •    не разглашать сведения о частной жизни от дельных лиц, а также не разглашать информацию о ходе рассмотрения жалобы до принятия окончательного решения;

• •    по окончании календарного года Уполномо ченный обязан направить доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Фе-

• дерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации также наделен законодательством определенными обязанностями, которые по своему содержанию сходны с обязанностями Уполномоченного по правам человека в РФ, но, естественно, отличаются региональной спецификой.

Конституция РФ и федеральное законодательство не наделили Уполномоченного правом законодательной инициативы. Однако законодателю следовало бы предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов [4].

Между тем в законах субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, содержатся нормы, аналогичные норме п. «б» ст. 15 Закона Ставропольского края «Об Уполномоченном по правам человека в Ставропольском крае»:

«При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе обращаться к субъектам права законодательной инициативы в Государственной Думе Ставропольского края с предложениями о внесении изменений и дополнений в законодательство Ставропольского края, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение законодательства Ставропольского края либо в случае пробелов в законодательстве Ставропольского края, либо в случае если законодательство Ставропольского края противоречит федеральному законодательству, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации».

Закон Республики Ингушетия «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Ингушетия» от 24 марта 2003 г. [3] предоставляет Уполномоченному право законодательной инициативы по вопросам, связанным с реализацией и защитой конституционных прав и свобод человека и гражданина (ч. 5 ст. 18).

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

• –    Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ, находящемся в пределах ЮФО, является независимым органом государственной власти субъекта Федерации с особым статусом, выражающимся в отсутствии у него такого государственно-властного полномочия, как обязательность актов Уполномоченного для органов публичной власти и их должностных лиц;

• –    компетенция Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, находящихся в пределах

ЮФО, обладает определенными особенностями, которые продиктованы местом регионального уполномоченного в системе органов государственной власти в Российской Федерации и субъекте РФ;

– компетенция регионального Уполномоченного сходна с компетенцией Уполномоченного по правам человека в РФ, но обладает определенной региональной спецификой.Ее важнейшей особенностью является право законодательной инициативы по вопросам, связанным с реализацией и защитой конституционных прав и свобод человека и гражданина в субъекте РФ.