Особенности правового регулирования территориального планирования объектов недвижимости в части установления зон с особыми условиями использования территории (на примере войск национальной гвардии Российской Федерации)

З оны с особыми условиями использования территории (далее – ЗОУИТ), являясь неотъемлемой частью процесса территориального планирования, призваны оказывать влияние как на планируемые, так и на существующие объекты капитального строительства и земельные участки. Исходя из этого следует, что требуют системного изучения предмет правового регулирования и выявление общих проблемных организационно-правовых вопросов в данной области, решение которых позволит выполнить цели законодателя, возложенные на такие зоны.

Подтверждением тому является умозаключение Костюченко Ю.А. и Чалышева А.А. [13], которые выделяют среди целей ЗОУИТ защиту благополучия населения, а также безопасное и бесперебойное функционирование объектов обороны и безопасности, транспорта, энергетики, связи, сохранность объектов культурного наследия.

По аналогии с иными предметами исследования можно установить, что для рассмотрения предмета правового регулирования ЗОУИТ целесообразно исследовать правовые основы их содержания. Понятие ЗОУИТ представляет собой одну из форм теоретического познания правовой науки.

Отсутствие в законодательстве обобщенной дефиниции ЗОУИТ при их многообразии приводит к невозможности конкретного теоретического толкования понятия. О подобной проблеме указывается в научной работе ряда авторов [14; 15], где указано на то, что законодателем не сформировано определение ЗОУИТ, а Земельный кодекс РФ устанавливает лишь их цели. Другие исследователи [11; 17] сводят понятие ЗОУИТ к неполному перечню их видов. Третьи полагают [12], что имеющееся определение представляет собой перечень объектов обязательных для обозначения. Такое содержание понятия является не корректным, так как основным видом дефиниции в праве является установление понятия через его род с использованием видовых отличий.

При этом сам термин ЗОУИТ для действующего законодательства не является нововведением, а имеет свою правовую историю и предшественника в виде термина «зона с особыми условиями использования земель». Именно указанная формулировка присутствовала в советском законодательстве, так как она содержалась в статях 83, 89, 91 Земельного кодекса РСФСР [4].

При этом возможность установления таких зон распространялась только применительно к землям промышленности, связи, транспорта, космического обеспечения, обороны, радиовещания, телевидения, информатики, природоохранного, оздоровительного назначения и иного назначения. Целью установления являлось – обеспечение безопасности граждан и создание условий для использования промышленных, транспортных и прочих объектов.

При всем современном многообразии правового регулирования видов ЗОУИТ указанных статье 105 Земельного кодекса РФ, менее изученной и одной из наиболее актуальных с учетом международной обстановки, в настоящее время являются зоны в отношении военных объектов. Причем ЗОУИТ военных объектов войск национальной гвардии Российской Федерации (далее – ВНГ) являются менее изученными и соответственно менее применяемыми в практическое деятельности в связи с относительно недавним временем создания Росгвардии. Примечательно, что объекты обороны и безопасности, в своем большинстве существующие и планируемые к строительству и реконструкции, имеют свою специфику, связанную с необходимостью их нахождения в границах муниципальных образований. Такое нахождение, как указано ранее, позволяет ВНГ, как правопреемникам внутренних войск МВД России, наиболее эффективно выполнять служебно-боевые задачи.

Первым юридическим документом, регулирующим порядок установления ЗОУИТ военных объектов в правовой истории современного государства, явилось постановление Правительства РФ от 17 февраля 2000 года № 135 [6]. Актом Правительства Российской Федерации определялась необходимость установления запретных зон и запретных районов в отношении арсеналов, баз, а также складов как центрального, так и окружного подчинения, находящихся в ведении Вооруженных Сил России, иных войск, воинских формирований и органов, в том числе и внутренних войск МВД.

Таким образом, акт содержал две разновидности зон в отношении ограниченного перечня военных объектов, выполняющих функцию хранения вооружения, техники и иного военного имущества. Полномочия по утверждению границ зон и районов передавались руководителям органов власти субъектов государства, на территории которых расположены такие военные склады, по предварительному представлению военного командования.

При этом, как следует из открытых источников и юридической литературы, установление зон в отношении объектов внутренних войск МВД России не осуществлялось, а, следовательно, и не изучалось их правовое регулирование и зависимость от территориального планирования.

В дальнейшем постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 года № 405 [7] ранее применявшееся постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2000 года № 135 признано утратившим силу и утвержден новый порядок установления зон с особыми условиями использования земель в отношении военных объектов Вооруженных Сил России, иных войск, а также органов и воинских формирований, обеспечивающих оборону страны. Новый порядок (впервые) содержит в себе нормативно закрепленное понятие военные объекты, используемое применительно кустановлениюзон, раскрывает правовой режим зон и перечисляет их виды.

Примечательно, что новый акт Правительства России обязывает федеральные органы устанавливать зоны не только в отношении арсеналов, баз, складов, а и в отношении военных объектов включающих максимально широкий спектр объектов, существующих и планируемых к строительству в интересах обороны страны и безопасности государства. Первоначальная редакция постановления Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 года № 405 обязывала федеральные органы в том числе МВД России в лице внутренних войска установить до 31 декабря 2015 года ЗОУИЗ в отношении своих военных объектов. Однако, как возможно предположить, что в связи с отсутствием ведомственных правовых актов, регламентирующих реализацию акта Правительства России и созданием в 2016 году ВНГ, приведших к ликвидации внутренних войск МВД России, ЗОУИЗ так и не были установлены.

Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2016 года № 904 [8] внесены изменения в текст постановления Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 года № 405 в результате чего «внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации» заменены на ВНГ.

Одним из существенных отличий порядка, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 года № 405 является обязательное условие внесения сведений об установлении ЗОУИТ в отношении военных объектов в документы территориального планирования. Так, совокупность законодательства в области территориального планирования показывает, что первоначально ЗОУИТ указываются в качестве характеристик в документах территориального планирования планируемых объектов, а затем окончательно устанавливаются уже в тех же документах, но при условии принятия соответствующих решений уполномоченными органами.

Как указано выше, в соответствии с градостроительным законодательством, рассматриваемая схе- ма обороны и безопасности состоит из положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов капитального строительства, а также материалов по их обоснованию. В положениях о территориальном планировании указываются в том числе характеристики ЗОУИТ в случае необходимости их установления в отношении планируемых объектов.

По мнению авторов, необходимо обратить внимание на существующую проблему указания характеристик ЗОУИТ в отношении планируемых для размещения объектов обороны и безопасности ВНГ, относящихся по своей правовой сути к военным объектам.

Это вызвано тем, что в 2018 году Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ [3] фактически прекращено действие постановления Правительства Российской Федерации, определяющего порядок установления ЗОУИТ в отношении военных объектов ВНГ.

При этом планом-графиком Минобороны России [10] было поручено разработать до 1 августа 2019 года проект акта Правительства Российской Федерации, определяющего новый порядок установления, изменения и прекращения ЗОУИТ в отношении военных объектов. Однако, такой проект акта Правительства Российской Федерации до указанного срока утвержден не был.

Пунктом 8 статьи 5 частью Федерального закона от 27 декабря 2019 года № 455-ФЗ [2] внесены изменения в Федеральный закон от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которым до 1 января 2022 года установление, изменение или прекращение существования ЗОУИТ (за исключением случаев, если до 1 декабря 2019 года Правительством России в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса РФ [1] утверждено положение о ЗОУИТ соответствующего вида) осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования настоящего Федерального закона.

Таким образом, анализируя законодательство становится очевидно, что порядок установления, изменения и прекращения ЗОУИТ в отношении военных объектов осуществляется до окончания 2021 года на основании постановления Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 года № 405. В тоже время данное постановление содержит указание на необходимость разработки федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится военные объекты, в том числе Росгвардией, перечня факторов, оказывающих влияние на безопасное функционирование военных объектов и порядка прогнозирования последствий воздействия таких факторов на военные объекты. Указанные докумен- ты подлежат согласованию с Минобороны, МВД, МЧС, СВР, ФСБ, ФСО, ФСТЭК, ФСО России.

При этом, исходя из правовых систем в Ро-сгвардии такой перечень факторов и порядок прогнозирования последствий отсутствует, что делает фактически невозможным указание характеристик ЗОУИТ в отношении планируемых для размещения объектов обороны и безопасности ВНГ. Указанные обстоятельства создают объективную потребность скорейшего принятия мер по разработке необходимых документов и установлению ЗОУИТ в отношении военных объектов, планируемых к строительству и реконструкции.

Необходимо учитывать, что пунктом 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ определено, что для получения разрешения на строительство, реконструкцию, в том числе объекта обороны и безопасности военного объекта, необходимо предоставить копию решения об установлении или изменении ЗО-УИТ в случае, если указанный объект относится к военным объектам, что фактически означает запрет на строительство таких объектов в случае отсутствия у них установленных ЗОУИТ. Такое ограничение будет действовать с 1 января 2022 года.

Анализ генезиса правового регулирования ЗО-УИТ, и в том числе в отношении объектов обороны и безопасности, позволяет определить первостепенность документов территориального планирования в процессе установления зон.

При этом размещение объектов обороны и безопасности ВНГ имеет свою особенность правового регулирования. Так, в соответствии с градостроительным законодательством в целях строительства, реконструкции объекта обороны и безопасности ВНГ, заявление о выдаче разрешения на строительство таких объектов подает застройщик. Правовыми актами Росгвардии утверждены учредительные документы юридических лиц, осуществляющих функции заказчика-застройщика при строительстве и реконструкции объектов обороны и безопасности ВНГ, из которых следует, что они не наделены полномочиями по подготовке документов по установлению ЗОУИТ. Таким образом, по мнению авторов, учредительные документы указанных юридических лиц требуют внесения изменений в части наделения полномочиями по подготовке документов, позволяющих устанавливать ЗОУИТ в отношении объектов обороны и безопасности ВНГ. Указанная необходимость логически увязывается с дальнейшими действиями центров по предоставлению комплекта документов на получение разрешения на строительства в Минобороны России.

Уполномоченным органом на выдачу разрешений на строительство, объектов обороны и безопасности ВНГ Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 года № 1082 [5] определено Мино- бороны России. В целях реализации акта Президента России издан приказ Министра обороны России [9], в соответствие с которым, для получения разрешения на строительство заявитель, а в данном случае центр заказчика-застройщика ВНГ, направляют в Минобороны России заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением копии решения об установлении или изменении ЗОУИТ в отношении объекта обороны и безопасности. Отсутствие такого решения является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

В этой связи необходимо отметить, что ЗОУИТ в процессе территориального планирования по своей сути также выполняют охранительные функции и от их своевременного установления зависит безопасное функционирование объектов обороны и безопасности, обеспечивающих национальную безопасность государства, которая, как правильно утверждает С.В. Степашин, является одним из ключевых факторов качественного развития человека и общества [18].

Скорейшая разработка указанных выше документов позволит своевременно указывать характе-ристикиЗОУИТ в схеме обороны и безопасности, устанавливать их и в дальнейшем получать разрешение на строительство объектов обороны и безопасности ВНГ. Таким образом, после получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и его дальнейшее использование в интересах безопасности государства будет обеспечена его собственная безопасность от различных факторов и безопасность иных юридических и физических лиц, являющихся смежными с ним землепользователями.

Определено, что процессустановлениязапрет-ных, охранных, специальных, а также зон охраняемых военных объектов, относящихся к ЗОУИТ, может повлечь за собой установление определенных законодательством запретов и ограничений на хозяйственную и иную деятельность граждан и организаций, что приведет к дополнительным расходам федерального бюджета на компенсацию финансовых потерь лиц, в отношении которых введены такие ограничения. Поэтому очевидно мнение исследователей [19], что установление ЗОУИТ имеет важное значение и требует надзора за их формированием.

Отсутствие современных научно-правовых исследований, направленных на изучение взаимосвязи территориального планирования с процессом установления ЗОУИТ в отношении объектов обороны и безопасности ВНГ, определяют актуальность представленной работы.

Исследование ЗОУИТ в процессе территориального планирования позволит выявить необходимость правового закрепления общей дефиниции ЗОУИТ, что даст возможность избегать неясности его правового определения исследователями в данной области. Кроме того, определена частная необходимость активизации законодателя и исследователей в области теории права по совершенствованию правового регулирования вопроса установления ЗОУИТ в отношении военных объектов.

По мнению авторов, общие и частные теоретико-правовые вопросы установления ЗОУИТ позволяют определить одну из особенностей территориального планирования в отношении объектов обороны и безопасности ВНГ, связанную с установлением таких зон преимущественно в границах населенных пунктов, а также с необходимостью разработки новых ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих порядок установления зон и внесением изменений в существующие правовые акты, определяющие основные задачи заказчиков-застройщиков в процессе строительства специальных объектов войск. В результате правовое регулирование рассмотренных вопросов как никогда актуально, так как в случае его отсутствие создается угроза срыва плана строительства и развития войск, а также снижения национальной безопасности государства.