Поиск наиболее эффективных способов охраны правопорядка в годы гражданской войны в России: становление и деятельность органов милиции основных государственных образований

DOI:

Цитирование. Евдокимов В. Б., Степанов М. М., Залоило М. В. Поиск наиболее эффективных способов охраны правопорядка в годы Гражданской войны в России: становление и деятельность органов милиции основных государственных образований // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4, История. Регионоведение. Международные отношения. – 2022. – Т. 27, № 1. – С. 35–45. – DOI: 10.15688/jvolsu4.2022.1.3

Введение. Правопорядок в общем смысле понимается как сложившаяся на основе права система упорядоченных общественных отношений, считается одним из ключевых условий жизни цивилизационного общества [35, с. 7], стоит в ряду основных элементов государства [34, с. 41], выступает средством согласования противоречивых интересов социума в государстве [23, с. 13]. В годы Гражданской войны охрана правопорядка на территории России имела высокую значимость для государственности – как советской, так и антибольшевистской. Среди механизмов комплексного и целенаправленного воздействия на поведение субъектов общественных отношений особое место традиционно отводится правоохранительному механизму [13, с. 93]. Наличие твердого правопорядка означало стабильность власти и давало ей возможность для ведения соответствующей пропагандистской деятельности (в средствах массовой информации всех без исключения государственных образований подчеркивалась сила установившейся власти, способной обуздать преступность и обеспечить общественный порядок, и в то же время слабость противоположной стороны, не способной это сделать). Установление надлежащего правопорядка напрямую влияло на поддержку существующей власти населением, а, значит, ее устойчивость в тылу и успехи на фронте.

С 1918 по 1920 г. подавляющая часть территории России попеременно находилась под властью Советской России и антибольшевистских правительств. Наиболее тяжелым периодом для населения становилось время, когда государственные органы и военные подразделения противоборствующих сторон по каким-либо причинам отсутствовали, и власть фактически принадлежала «зеленым» – бандитским формированиям, основную часть которых составляли профессиональные преступники и дезертиры [6]. «Зеленые» устанавливали свой режим, основанный на насилии, где отсутствовало какое-либо представление о законности и правопорядке.

Методы и материалы. Методологическую основу работы составляют историкоправовой, системный, формально-юридический и сравнительно-правовой методы. Использование историко-правового метода позволило изучить предпосылки формирования орга- нов милиции, исследовать закономерности и особенности их трансформации в годы Гражданской войны в России. С помощью системного подхода было определено соотношение между доктриной и практикой охраны правопорядка органами милиции в рассматриваемый период, исследованы имеющиеся между ними взаимосвязи. Формально-юридический метод позволил проанализировать нормативно-правовую основу формирования органов милиции. Сравнительно-правовой метод применялся для выявления особенностей строительства советской и белой милиции, влияния на эти процессы политико-идеологических представлений руководителей соответствующих государственных образований.

При подготовке статьи были исследованы работы В.И. Ленина, в которых содержалось его видение особенностей строительства органов охраны правопорядка в Советском государстве, законодательство рассматриваемого периода и научные работы современных исследователей государственности России в годы Гражданской войны. Также достаточно информативными являются мемуары непосредственных участников тех событий.

Новизна исследования определяется объектом работы – соотношением между доктриной и практикой охраны правопорядка органами милиции в годы Гражданской войны в России, а также совокупностью использованных при ее подготовке методов. Комплексного исследования теоретических подходов к строительству органов милиции и их воплощения в правоприменительной деятельности в Советской России и антибольшевистских государственных образованиях до настоящего времени в историкоправовой науке не проводилось.

Анализ. Доктрина и практика строительства советской милиции. Важную роль в обеспечении охраны правопорядка в рассматриваемый период наряду с другими как обычными, так и чрезвычайными органами играли органы милиции. Советская милиция была учреждена в 1917 г. [28] и называлась рабочей милицией. Она представляла собой совокупность массовых организаций трудящихся, создавалась местными советами и находилась в их ведении. Ее формирование осуществлялось на основе принципа выборности милиционеров или введения мили- цейской (красногвардейской) повинности с учетом классового подхода (стать милиционером мог только трудящийся). Организационные формы рабочей милиции установлены не были. Такой своеобразный способ формирования одного из основных органов охраны правопорядка в стране был связан с идеологическими воззрениями пришедших к власти представителей партии большевиков. Идея вооружения и организации пролетариата являлась одним из программных положений марксизма, что видно, к примеру, из Обращения Центрального комитета к Союзу коммунистов (март, 1850) [17, с. 264]. Первоначально эту идею разделял и В.И. Ленин. В письмах «Новое правительство и пролетариат», «О пролетарской милиции», статье «Удержат ли большевики государственную власть» он писал, что рабочие могут быть привлечены к управлению государством, создать рабочую милицию, а затем расширить ее во всенародную [16, с. 316], охватывающую всех мужчин и всех женщин [15, с. 32], выполняющую «функции народной армии и полиции», и больше того – «функции главного и основного органа государственного порядка и государственного управления», что обеспечило бы абсолютный порядок [15, с. 42, 43].

Однако доктрина строительства новых революционных органов охраны правопорядка вскоре вступила в противоречие с реальностью – ростом преступности, обострившейся классовой борьбой и переходом к активной фазе Гражданской войны. К концу 1917 г. рабочая милиция показала низкую эффективность в охране общественного порядка и борьбе с преступностью, поэтому с начала 1918 г. стали подниматься вопросы ее реформирования, отказа от идеи вооружения трудящихся для охраны правопорядка, создания специальных органов по борьбе с преступностью, на штатной основе «несущих охрану внутренней личной и имущественной безопасности граждан» [20, с. 49].

В связи с этим в середине мая 1918 г. коллегия НКВД приняла решение о разработке проекта организации новой советской милиции. Доктрина вооружения пролетариата была заменена положениями о штатной основе формирования милиции на базе принципа демократического централизма [2, с. 22]. В конце мая 1918 года был разработан про- ект Положения о народной рабоче-крестьянской охране (советской милиции), который 5 июня был опубликован для обсуждения [4, с. 7]. I Всероссийский съезд председателей губисполкомов и заведующих отделами управления, проходивший в Москве с 30 июля по 1 августа 1918 г., принял резолюцию «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» [5, с. 72].

Изменение подходов к строительству милиции потребовало их юридического закрепления. 21 августа 1918 г. Совет народных комиссаров (СНК), рассмотрев проект Положения о советской милиции, «поручил Комиссариату внутренних дел по соглашению с Комиссариатом юстиции переработать его... в инструкцию, ...приноровив ее преимущественно к борьбе против уголовных элементов, поддержанию санитарного порядка и приведению в исполнение предписаний местных властей» [10, с. 238–239]. Инструкция, установившая единые организационно-правовые формы строительства милиции в РСФСР, была утверждена 12 октября 1918 г. [14].

Решение СНК о выборе формы акта о советской милиции было обусловлено отсутствием у руководства государства новых подходов к ее организации. Инструкция представляла собой практическое руководство, не содержащее теоретических положений и носящее временный характер.

Советская милиция определялась в рассматриваемой Инструкции как исполнительный орган центральной власти на местах, находилась в непосредственном ведении местных Советов под общим руководством НКВД РСФСР. Значение Инструкции для дальнейшего строительства милиции, по мнению С.В. Биленко, заключалось в том, что ее положения оставались неизменными в течение всего периода Гражданской войны, на их основе были разработаны Положения о железнодорожной и речной милиции [2, с. 27].

3 апреля 1919 г. был принят Декрет, а 10 июня 1920 г. Положение о рабоче-крестьянской милиции [8; 9]. Их доктринальную основу составили следующие положения: милиция находилась в двойном подчинении – НКВД и местных советов и являлась специальным штатным государственным органом охраны правопорядка; управление милицией было цен- трализовано (она входила в структуру государственного органа).

Таким образом, идеологические подходы большевиков к охране правопорядка, сложившиеся до Октябрьской революции, были пересмотрены в ходе Гражданской войны. Идея всеобщего вооружения на классовой основе потерпела поражение в ходе ее реализации. Рабочая милиция была заменена на штатный орган охраны правопорядка – рабоче-крестьянскую милицию, а руководство РКП(б) продемонстрировало идеологическую и политическую гибкость. Для достижения первостепенной цели установления твердого правопорядка оно не только пожертвовало марксистскими догмами, но и при создании советской милиции использовало опыт строительства полиции царской России.

Доктринальные подходы и их воплощение в процессе создания милиции в антибольшевистских государственных образованиях. Строительство милиции в антибольшевистских государственных образованиях осуществлялось с учетом идеологических взглядов их руководителей – членов КОМУЧ (Комитета членов Всероссийского Учредительного собрания) П.В. Вологодского, А.И. Деникина, А.В. Колчака и др. Так, официальной идеологией государственных образований демократической контрреволюции (КОМУЧа, Уфимской директории, Временного Сибирского правительства) являлась приверженность завоеваниям Февральской революции 1917 г. и реформам Временного правительства. Главным их постулатом был созыв Учредительного собрания и проведение им дальнейших демократических преобразований в России. В связи с этим они не осуществляли реформирование милиции, ее адаптацию к условиям Гражданской войны. Организация и деятельность милиции в этих государственных образованиях регулировались Положением о милиции, принятым Временным правительством 17 апреля 1917 г. [27], в соответствии с которым она находилась в ведении местных органов власти. Руководители государственных образований авторитарного типа, прежде всего А.И. Деникин и А.В. Колчак, являлись приверженцами идеологии Белого движения, стержнем программы которого была непримиримая борьба с советской властью.

В противоположность лидерам «демократической контрреволюции», принципиально отрицавшим любую форму единоличного правления как «возврат к старому режиму» и допускавшим только власть «олигархии», лидеры Белого движения основой режима считали военную диктатуру [36, с. 60–61]. Милиция в таких государственных образованиях в меньшей степени зависела от местных органов самоуправления, была централизована.

Первым государственным образованием, органы которого претендовали на статус всероссийских, стал Комитет членов Всероссийского Учредительного собрания, возникший в начале июня 1918 г. на территориях, захваченных белочехами. В принятом 8 июня 1918 г. Воззвании КОМУЧа о переходе к нему власти указывалось, что осуществленный им переворот был «совершен во имя великого принципа народовластия» [1, с. 385–386]. Власть КОМУЧа строилась на принципах «народного суверенитета, разделения властей, ответственности исполнительной власти, верховенства закона» [21, с. 25]. В своей деятельности он руководствовался политико-правовой идеей «непредрешенчества» [19]. В связи с этим он не принимал никаких принципиальных решений, ожидая поражения советской власти и созыва Всероссийского Учредительного собрания либо собрания на территории КОМУЧа достаточного для кворума количества его членов. Милицию КОМУЧ попытался восстановить на организационных основах, заложенных Временным правительством весной 1917 года. Она изначально находилась в ведении уездных уполномоченных [30, л. 30], а после создания органов местного самоуправления была передана в их ведение.

В конце января 1918 г. было сформировано Временное правительство автономной Сибири, а 13 февраля 1918 г. был создан его рабочий орган – Западно-Сибирский комиссариат. В конце июня 1918 г. после восстания Чехословацкого корпуса было образовано Временное Сибирское правительство под председательством П.В. Вологодского [7], распространившее свою власть на регионы Сибири и Дальнего Востока и ставшее наиболее крупным антибольшевистским государственным образованием. Главным отличием Временного Сибирского правительства от Западно-Сибир- ского комиссариата стал его внепартийный характер и направленность деятельности на усиление государственности, а не на восстановление достижений Февральской революции на основе демократии и парламентаризма. Изменение идеологии государственной власти привело к изменению подходов к строительству органов охраны правопорядка.

27 июня 1918 г. Западно-Сибирский комиссариат утвердил Временные правила о порядке охраны личной и имущественной безопасности граждан, проживающих в сельской местности [11, л. 13], где было восстановлено действие Временного положения о милиции от 17 апреля 1917 года. Сибирская милиция находилась в ведении местных органов самоуправления.

Временное Сибирское правительство существенно изменило подходы к организации правоохранительной деятельности. 15 июля 1918 г. оно приняло Временные правила о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия [26], которые существенно расширили права Министерства внутренних дел (МВД), в том числе и по руководству милицией. Например, в местности, объявленной министром на военном положении, милиция переходила в подчинение должностных лиц, исполняющих обязанности по охранению государственного порядка и общественного спокойствия.

Кроме того, стал активно обсуждаться вопрос о полной передаче милиции в ведение государства в связи с решением ею задач государственного порядка [22, с. 15]. 2 августа 1918 г. было принято решение о временной передаче милиции из ведения земств и городов в ведение МВД [21, с. 15], а 17 сентября 1918 г. милиция окончательно перешла под юрисдикцию МВД [33, л. 98 об.–101 об.].

В сентябре 1918 г. на проходившем в Уфе Государственном совещании было принято решение об объединении сил антибольшевистских государственных образований востока России. В результате вся полнота власти на подконтрольных им территориях была передана Временному Всероссийскому правительству (Уфимской директории). Главной целью нового государственного объединения стала борьба с большевизмом. В «Акте об образовании Всероссийской верховной власти» на Директо- рию была возложена обязанность по «принятию мер к действительной охране общественной безопасности и государственного порядка» [3, с. 493–497]. Однако Директория не обладала ни реальной властью, ни авторитетом, чтобы провести в жизнь запланированные преобразования созданной и реально действующей сибирской милиции на нормативной основе Временного правительства.

Возникла ситуация, когда формально верховная власть в стране принадлежала демократическому правительству, а фактически ею обладало правое по своим убеждениям Временное Сибирское правительство, которое реформировало милицию по образцу полиции царской России. Это противоречие было разрешено 18 ноября 1918 г., когда в ходе государственного переворота Временное Всероссийское правительство было низложено, и к власти пришел Верховный правитель России А.В. Колчак, установивший режим военной диктатуры.

Установление авторитарного политического режима привело к реформированию правоохранительных органов Белой Сибири. В декабре 1918 г. в составе МВД был образован Департамент милиции (по образцу аналогичного департамента МВД в царской России) [21, с. 19–20]. Было принято новое Положение «Об устройстве городской и уездной милиции» [18, л. 18–22], в соответствии с которым милиция на местах находилась в ведении государства, главным ее руководителем являлся министр внутренних дел.

Другим авторитарным антибольшевистским государственным образованием в годы Гражданской войны являлась Добровольческая армия, впоследствии ставшая основой Вооруженных сил Юга России (ВСЮР) под командованием А.И. Деникина. Идеологической основой добровольческого движения на первом этапе его строительства стала составленная в январе 1918 г. Политическая программа («Конституция») генерала Л.Г. Корнилова [25, с. 285–286], в целом имевшая демократическое содержание. Милиция в этом антибольшевистском государственном образовании получила наименование государственной стражи, осуществлявшей свои функции на основе Временного положения о Государственной cтраже, утвержденного Главнокомандующим ВСЮР А.И. Деникиным 25 мар- та 1919 г. [32, л. 65–76]. Государственная стража стала специальным централизованным штатным органом охраны правопорядка и вошла в структуру Управления внутренних дел. В основу ее организации были положены соответствующие начала полиции царской России. Учитывая крайнюю военизацию управления на территории ВСЮР и отсутствие полноценного местного самоуправления, на местах части стражи находились только в ведении государства – губернаторов и начальников уездов – должностных лиц, назначаемых соответственно Главнокомандующим ВСЮР и начальником Управления внутренних дел.

На юге России в годы Гражданской войны возникло и другое авторитарное государственное образование – Всевеликое Войско Донское (ВВД). Среди всех антибольшевистских государственных образований оно отличалось наиболее консервативными взглядами на строительство государственности. После свержения советской власти в ВВД было принято решение о восстановлении милиции [29, л. 22], что шло вразрез с представлениями казачьего населения ВВД, поскольку милиция являлась «плодом» Февральской революции. В Основных Законах ВВД было закреплено временное действие Свода законов Российской Империи – «впредь до издания и обнародования новых законов», а акты, «разновременно издававшиеся как Временным правительством, так и Советом Народных Комиссаров», были отменены [31, л. 28]. Возникшую коллизию руководство объяснило необходимостью обеспечения безопасности граждан, в связи с чем была «организована полиция, временно названная “милицией”, но с подчинением ее исключительно власти казачьего правительства» [24, л. 3]. Деятельность войсковой милиции регулировалась Положением, утвержденным Войсковым атаманом П.Н. Красновым 27 сентября 1918 г. [12, л. 94]. В соответствии с ним милиция была централизована и входила в структуру Отдела внутренних дел ВВД. После реформирования войсковой милиции она была переименована в войсковую стражу, что «вернее определяет сущность этого института» [24, л. 22]. Название реформированного органа охраны правопорядка не связывало его ни с милицией Временного и Советского правительств, ни с дискредитировавшей себя в глазах насе- ления царской полицией. Правовой основой организации и деятельности войсковой стражи стало Положение, утвержденное 5 октября 1918 года.

Результаты. В годы Гражданской войны доктрина строительства органов охраны правопорядка пришла в противоречие с практикой этой деятельности. Руководство всех государственных образований на территории России исходило из идеологических взглядов, которые не всегда соответствовали суровым реалиям этого периода. Показательной в данном случае является динамика доктрины Советской России, которая за неполные три года прошла путь от идеи всеобщего вооружения народа (пролетариата) до понимания необходимости создания милиции как специального государственного централизованного штатного органа охраны правопорядка. Однако и в антибольшевистских государственных образованиях происходила смена теоретических подходов к строительству милиции, что вызывало ее постоянное реформирование в годы Гражданской войны.

Наибольшие изменения в организации милиции были осуществлены советской властью. В результате советская милиция как один из основных органов охраны правопорядка внесла существенный вклад в его обеспечение и противодействие росту преступности. Возможно, гибкость лидеров Советской Республики в вопросах идеологии (до определенного момента, не затрагивая основ марксистского учения и строительства социалистической государственности в стране) и стала причиной эффективности деятельности советских органов охраны правопорядка и определила победу Советской России в Гражданской войне.