Повышение эффективности регионального развития в условиях санкционных ограничений посредством совершенствования инструментария государственных закупок

Вопрос эффективного расходования государственных средств для развития регионов относится к числу ключевых направлений современной экономической политики России [1]. Как известно, государственные закупки занимают существенную часть бюджета, и их грамотное использование способно стать

ГРНТИ 06.61.33

EDN ZSSHCX

Раися Исаевна Акмаева – доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры менеджмента Астраханского государственного университета имени В.Н. Татищева. ORCID 0000-0002-5188-1659

Радислав Алексеевич Князьнеделин – доктор экономических наук, главный научный сотрудник, руководитель контрактной службы 33 ЦНИИИ Минобороны России. SPIN-код РИНЦ 2654–8664

ключевым драйвером экономического роста как отдельных территорий, так и страны в целом. Особую значимость эффективное использование бюджетных ресурсов приобретает в настоящее время, когда экономика России сталкивается с турбулентностью в развитии [2, 3].

Прежде всего, речь идет о новых вызовах, связанных с международными санкциями и проведением специальной военной операции (СВО) [4]. Однако эти вызовы, несмотря на создаваемые трудности, предоставили возможность открыть новую страницу в развитии отечественной экономики и, в частности, в совершенствовании системы государственных закупок. Общеизвестна китайская трактовка «кризиса», обозначаемого двумя иероглифами (вэйцзи, 危机 ), «кризис» в китайском написании состоит из двух знаков («опасность» (вэй, 危 ) и «возможность» (цзи, 机 )), что часто имеет интерпретацию: «Кризис – время для новых решений». Предлагаем в нашем исследовании придерживаться данного толкования, рассматривая возможности повышения эффективности регионального развития в условиях санкционных ограничений посредством совершенствования инструментария государственных закупок.

Постановка задачи исследования

Санкционное давление со стороны бывших торговых и производственных партнеров, заблокировавшее привычные каналы импорта и заставившее искать альтернативные пути обеспечения нормального функционирования российской экономики, выявило необходимость развития собственного производства, размещения производства в регионах, а также более эффективного использования госзакупок как инструмента стимулирования инновационного и технологического прогресса.

В настоящее время мы имеем необходимость по-новому взглянуть на роль госзакупок – не только как на механизм удовлетворения государственных потребностей в товарах, работах и услугах (ТРУ), но и как на инструмент целенаправленной региональной политики, который может существенно влиять на структуру экономики регионов, на развитие малого и среднего предпринимательства (МСП), а также на решение задач импортозамещения и развития высокотехнологичных производств не только на уровне субъектов федерации, но и перенося свое прямое и опосредованное влияние на масштаб страны.

Надо отметить, что государственные закупки в России, в основном, осуществляются в соответствии с положениями Федерального закона 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» (закон № 44-ФЗ). Тем не менее, действующая система, хотя и претерпела серьезные изменения за последние годы (внесены изменения 79-ю федеральными законами, а количество подзаконных актов, состоящих из Постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов федеральных органов исполнительной власти, региональных актов, невозможно определить ввиду заложенной в его основу рамочности, но оно исчисляется многими сотнями).

Закон № 44-ФЗ устанавливает общие принципы и правила осуществления закупок. Для его полноценного применения и исполнения требуется разработка и принятие множества нормативно-правовых актов, издаваемых Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и иными уполномоченными органами. Эти акты регулируют различные аспекты закупочной деятельности, при этом с полной уверенностью можно говорить, что действующая система госзакупок (госзаказа) еще не раскрыла свой потенциал как инструмента регионального развития в полной мере.

Цель настоящей статьи – проанализировать возможности использования госзакупок для повышения эффективности регионального развития в условиях санкций, включая режим проведения СВО, выявить препятствия и благоприятные факторы, а также разработать практические рекомендации по улучшению закупочной политики государства.

Результаты

Рассматриваемая сфера госзакупок представляет собой систему приобретения государственными и муниципальными организациями различных ТРУ, необходимых для решения задач, установленных законодательно и подзаконными актами. Учитывая объем финансирования, госзакупки занимают значительную долю в бюджетах всех уровней, что подтверждает их важность как инструмента экономической политики [5].

Если говорить о региональном развитии, то госзакупки следует рассматривать с разных сторон. Во-первых, они служат механизмом распределения государственных ресурсов между регионами в зависимости от их потребностей и возможностей. Во-вторых, они выступают инструментом стимулирования развития местных экономик, поскольку привлечение региональных (местных) производителей и по- ставщиков услуг к выполнению государственных контрактов (муниципальных контрактов, гражданско-правовых договоров) (контрактов) способствует созданию рабочих мест и развитию МСП. В-третьих, закупочная политика государства может быть направлена на решение стратегических задач, таких как импортозамещение, развитие высоких технологий и укрепление национальной безопасности, включающей в себя, в т.ч. экономическую, информационную, транспортную, продовольственную, экологическую и иные направления обеспечения безопасности [6].

Рассматривая влияние госзакупок на региональное развитие, можно сказать о том, что экономическое взаимодействие осуществляется через несколько ключевых механизмов. Одним из них является мультипликативный эффект [7]. Современные госзакупки обладают значительным мультипликативным эффектом, при котором средства, выплачиваемые поставщикам, формируют их доходы, которые, в свою очередь, направляются на закупку ТРУ, стимулируя рыночный спрос и обеспечивая доходы другим компаниям. Этот эффект особенно значим в регионах с менее развитой экономикой, где госзакупки могут служить стартом для их развития.

Также стоит рассмотреть фактор стимулирования регионального предпринимательства. Возможность участвовать в госзакупках привлекает внимание МСП, стимулирует их развивать свой бизнес, повышать качество ТРУ. Заключаемые в рамках закона № 44-ФЗ и закона № 223-ФЗ контракты обеспечивают стабильные и обеспеченные государственными обязательствами доходы для бизнеса, что снижает предпринимательские риски.

Следующим фактором можно определить технологический и инновационный импульс для экономики региона. Госзакупки высокотехнологичных ТРУ стимулируют развитие инновационной деятельности в регионах, привлекают исследовательские центры и компании, занимающиеся разработками и внедрением новых технологий, что позволяет осуществлять структурные изменения в экономике. Выстроенная годами политика госзакупок способна влиять на структуру региональной экономики, поддерживая приоритетные отрасли, диверсифицируя производство и снижая зависимость от импорта. Указанные факторы позволяют также развивать инфраструктуру. Закупки строительных работ, услуг по модернизации транспортной и социальной инфраструктуры, высокозатратные проекты, долгосрочные контракты – все это непосредственно влияет на качество жизни населения и инвестиционную привлекательность регионов.

Исследуя национальную систему госзакупок, возможности использования ее потенциала для стимулирования регионального развития, необходимо, по нашему мнению, проанализировать зарубежный опыт использования госзакупок для регионального развития. Многие страны активно используют систему государственных закупок как инструмент региональной политики. Например, в Европейском Союзе действуют специальные директивы, которые позволяют отдавать предпочтение местным поставщикам при определенных условиях, в США функционирует программа поддержки малого бизнеса через госзакупки, предусматривающая резервирование определенной доли контрактов для небольших компаний (данный опыт имеется в российской системе, используется для закупок у МСП, согласно статье 30 закона № 44-ФЗ).

Интересен для анализа опыт Южной Кореи, где госзакупки использовались как инструмент развития высокотехнологичных отраслей и поддержки инновационных стартапов. Китай, в свою очередь, активно применяет политику преференций для местных производителей, что способствовало развитию собственной промышленности и технологическому прорыву во многих отраслях. Однако, важно понимать, что простое копирование зарубежного опыта без учета российских особенностей вряд ли будет эффективным. Необходима адаптация лучших практик к нашим реалиям, учитывая размеры территории, разнообразие регионов и специфику политического устройства страны [8].

Как уже упоминалось в статье, основой системы госзакупок в Российской Федерации является закон № 44-ФЗ. В законе, первых его статьях, определены принципы контрактной системы: открытость, прозрачность, обеспечение конкуренции, профессионализм заказчиков и эффективность использования средств. Кроме того, существует Федеральный закон № 223-ФЗ, регулирующий закупки отдельных видов юридических лиц, в частности, государственных корпораций и компаний, осуществляющих закупки, в т.ч. на деньги бюджетов различных уровней. За последние годы законодательство в сфере госзакупок претерпело множество изменений, направленных на поддержку отечественных производителей (национальный режим согласно статье 14 закона № 44-ФЗ) и развитие МСП. В частности, были введены преференции для российских ТРУ, при этом для иностранных ТРУ устанавливаются запреты или ограничения, определены минимальные доли совокупного годового объёма закупок для участия МСП, а также созданы механизмы поддержки инновационных закупок.

Тем не менее, практика показывает, что нормативно-правовая база, несмотря на многочисленные изменения, все еще нуждается в совершенствовании. Многими экспертами отмечается избыточная зарегулированность закупочных процедур, что создает дополнительные барьеры для участников, особенно небольших компаний из регионов (см.: . Говоря о закупочной деятельности, необходимо обратиться к статистическим данным, находящихся в открытом доступе и способным помочь разобраться в рассматриваемых вопросах.

Анализ данных о государственных закупках показывает значительную неравномерность их распределения по регионам. Логично предположить, что наибольшая концентрация закупок, как и бюджетов, приходится на Москву и Санкт-Петербург, что связано с расположением там федеральных органов власти и центральных офисов крупных государственных компаний. По оценкам, в 2024 году на эти два региона приходилось до 40% всех госзакупок по объему привлекаемого и распределённого финансирования. В то же время, многие регионы, особенно дальневосточные и северные, получают значительно меньшую долю распределяемых заказов, несмотря на наличие там определенных производственных мощностей и предпринимательского потенциала.

Это создает дисбаланс в развитии территорий и усиливает миграцию населения и капитала в центральные регионы. Следует отметить, что на данную проблему неоднократно указывали Президент РФ и Правительство РФ, активно внедряя в жизнь программы по развитию данных регионов, оставлению населения и мотивируя граждан страны переселяться в регионы востока и севера страны (см.: . Если говорить о структуре закупок, то наибольшая их доля приходится на строительство и ремонт инфраструктуры, закупку медицинского оборудования и лекарств, а также на информационные технологии и консультационные услуги. При этом, доля закупок инновационной и высокотехнологичной продукции остается относительно небольшой, хотя в последние годы наблюдается тенденция к ее росту.

Несмотря на постоянное совершенствование законодательства, система госзакупок в России сталкивается с рядом серьезных проблем, которые снижают ее эффективность как инструмента регионального развития [9]. К наиважнейшему аспекту, на который в настоящее время направлена работа всех правоохранительных органов, относятся коррупционные риски. Случаи сговора между заказчиками и поставщиками, необоснованное ограничение конкуренции, завышение цен – все это подрывает доверие к системе и снижает эффективность расходования бюджетных средств. В дополнение к коррупционным рискам находят распространение и бюрократические барьеры. Сложность процедур участия в госзакупках, необходимость в сложном и объемом документообороте, особенно в системе импортозамеще-ния, создают серьезные препятствия, особенно для МСП из регионов, у которых, зачастую, отсутствуют специалисты в сфере закупок, способные подготовить документы и информацию для участия в закупках [10].

Нередки случаи, когда закупки опираются исключительно на цену ТРУ в ущерб качеству. Нормативно-правовое регулирование в сфере закупок определяет ряд ТРУ, закупки которых должны производиться исключительно через аукцион. Обращает на себя внимание тот факт, что аукцион проводится в условиях, когда все иные качественные и количественные характеристики закупаемых ТРУ идентичны, соответствуют требованиям заказчика и победителя можно определить исключительно по цене. Такой подход, в целом, оправдан при соблюдении одного важного условия: заказчик и его контрактные службы верно описали закупаемые ТРУ, определили все изменяемые и неизменяемые характеристики, учли все «тонкие» моменты при исполнении контракта и, действительно, участники закупок не могут предложить иных ТРУ, чем запланировал к закупке заказчик.

На практике, к сожалению, не всегда соблюдаются эти принципы, контрактные службы заказчиков, зачастую, не могут и не умеют сформировать потребность в ТРУ, определить функциональные и качественные характеристики, что приводит, в итоге, к демпингу, снижению качества поставляемых ТРУ, а также к банкротству добросовестных поставщиков, которые не смогли поучаствовать в закупке.

Стоит учитывать и недостаточную поддержку региональных производителей. Несмотря на существующие меры поддержки, региональные производители часто проигрывают конкуренцию крупным компаниям из центральных регионов, которые обладают большими финансовыми и административными ресурсами, включая и вопросы «знакомств» и «интересов», связанные с коррупционными рисками. Также необходимо проанализировать эту проблему в контексте слабой координации между уровнями власти, при которой отсутствие четкой координации закупочной политики между федеральным, региональным и муниципальным уровнями приводит к распылению ресурсов и снижению синергетического эффекта.

Одним из наиболее сильных аспектов, оказавших влияние на систему правоотношений и экономического развития, завязанных, в т.ч., на госзакупки в современной России, является санкционное давление, усилившееся с 2022 года. С одной стороны, ограничения на импорт товаров и технологий из недружественных стран создали серьезные трудности для заказчиков, особенно в высокотехнологичных отраслях, науке, медицине, авиастроении и других сферах, где традиционно использовалась импортная продукция. С другой стороны, санкции, одновременно, открыли новые возможности для отечественных производителей. Фактически, они получили защищенный рынок госзакупок, где конкуренция со стороны западных компаний значительно снизилась или исчезла полностью. Это создало стимулы и открыло новые возможности для развития собственного производства, поиска новых технологических решений и установления кооперационных связей с компаниями из дружественных стран.

Важно отметить, что государство оперативно отреагировало на изменившуюся ситуацию, внеся множество изменений в законодательство о госзакупках. В частности, были расширены преференции для российских товаров, упрощены процедуры закупок у единственного поставщика в критических ситуациях, введены ограничения на закупку товаров из недружественных стран в ряде отраслей. Импортоза-мещение стало, пожалуй, главным приоритетом государственной политики в сфере госзакупок. Речь идет не просто о замене импортных товаров на отечественные аналоги, но и о создании целых технологических цепочек, развитии производственных компетенций и формировании устойчивых кооперационных связей.

Следует отметить, что успехи в этом направлении уже очевидны. В таких отраслях, как производство программного обеспечения, сельское хозяйство, фармацевтика, машиностроение, научных исследованиях наблюдается существенный рост доли отечественной продукции в госзакупках. Многие региональные производители получили возможность выйти на новый уровень развития благодаря госкон-трактам и целевым заказам. Однако процесс импортозамещения сталкивается с определенными трудностями. Во-первых, не во всех отраслях существуют готовые российские аналоги импортной продукции, а их разработка требует времени и инвестиций. Во-вторых, качество некоторых отечественных товаров пока еще уступает зарубежным аналогам, что создает риски для конечных потребителей государственных услуг. В-третьих, переход на отечественную продукцию в некоторых случаях приводит к удорожанию закупок.

Тем не менее, стратегическая важность импортозамещения для обеспечения экономической безопасности и технологической независимости страны очевидна, и госзакупки должны служить ключевым инструментом реализации этой политики. Кроме того, санкционные ограничения стимулировали появление новых направлений в политике госзакупок. Так, в ситуации, когда закупки в западных странах стали невозможны или затруднены, активизировалось сотрудничество с партнерами из стран БРИКС, Евразийского экономического союза, Азии, Африки и других регионов мира. Это открывает новые возможности для диверсификации поставок и развития сотрудничества.

Особое внимание уделяется закупкам отечественных разработок в сфере информационных технологий, микроэлектроники, промышленного оборудования. Государство стимулирует создание собственных технологических платформ и решений, которые обеспечат независимость критически важных систем. Для реализации указанных направлений регионы начали поступательное движение к более тесному сотрудничеству, когда продукция одного региона используется в качестве комплектующих для производства в другом. Госзакупки могут стать инструментом стимулирования таких кооперационных межрегиональных связей.

Однако, как уже упоминалось, участие регионов в системе госзакупок крайне неравномерно. Это связано с рядом факторов: уровнем экономического развития, наличием производственных мощностей, близостью к центрам принятия решений, развитостью предпринимательской среды, наличием в регионе полезных ископаемых. И все эти факторы необходимо учитывать на практике, только в этом случае госзакупки могут стать полноценным инструментом стратегического развития российских регионов.

Заключение

Проведённое исследование подтверждает, что государственные закупки обладают значительным, но недостаточно реализованным потенциалом для стимулирования регионального развития. Современная контрактная система России сталкивается с институциональными барьерами, включая избыточную б рократизацию, коррупционные риски и неравномерное распределение заказов между регионами. В условиях санкций усиливается роль госзакупок как драйвера импортозамещения и технологической независимости, однако требуется более гибкая адаптация закупочных механизмов к региональным особенностям.

Перспективным направлением развития в рассмотренной сфере авторам видится развитие кооперационных межрегиональных цепочек поставок и расширение участия местных производителей в закупках. Дальнейшие исследования целесообразно сфокусировать на разработке дифференцированных моделей закупочной политики для разных типов регионов. Важно также продолжить работу над совершенствованием нормативно-правовой базы, сокращением административных барьеров и повышением профессионализма контрактных служб. Это позволит превратить систему госзакупок в действенный инструмент стратегического территориального планирования и устойчивого регионального роста.