Правовое регулирование финансового обеспечения пенитенциарных учреждений Российской империи

Пенитенциарная система России как институт государственной власти, исходя из принципов уголовно-правовой политики государства, на различных этапах своего развития нередко находилась в процессе трансформации и совершенствования. Безусловно, эффективность деятельности пенитенциарных учреждений зависела от многих факторов, в том числе и от их финансирования, как в период формирования уголовно-исполнительной системы, так и в настоящее время. В условиях реформирования системы правоохранительных органов, в которой пенитенциарные учреждения играют немаловажную роль, возрастает потребность в обращении к историческому опыту исполнения наказаний в виде лишения свободы.

В процессе изучения истории государства и права России в системе современного юридического образования познаются происходящие изменения в системе государственных органов, в том числе становление и развитие пенитенциарной системы. Однако проблема правового регулирования финансового обеспечения деятельности учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, остается одной из малоизученных проблем, исследование которой обогатило бы историко-правовую науку.

Хронологические рамки исследования охватывают XVIII – начало XX вв. и обусловлены следующим: в начале XVIII в. с изданием Артикула Воинского начинает формироваться новая система исполнения уголовных наказаний; в XIX в. система пенитенциарных учреждений разрастается и подвергается реформированию, в практику управления системой начинают проникать прогрессивные идеи зарубежных стран; в начале XX в. в результате революционных преобразований вместе с уголовно-правовой политикой значительно изменяется пенитенциарная система. Какова же была роль финансового обеспечения в происходящих изменениях системы? Целью исследования является формирование на основе нормативных правовых актов и делопроизводственной документации XVIII – начала XX вв. целостного представления о государственной политике в области финансового обеспечения пенитенциарных учреждений и ее влияния на развитие пенитенциарной системы Российской империи с момента ее становления.

Обзор литературы

Деятельность пенитенциарной системы российского государства всегда вызывала интерес в научной сфере. Работы по пенитенциарной проблематике появляются в конце XIX в. Такое направление, как тюрьмоведение, исследовалось Н.Ф. Лучинским, С.В. Познышевым, Н.С. Таганцевым, Н.С. Сергеевским, И.Я. Фойницким и др. Политико-идеологический аспект в исследовании организации исполнения уголовных наказаний просматривается в советский период в научных трудах Н.П. Ерошкина, М.Н. Гернета, М.М. Исаева, Р.С. Мулукаева, Н.А. Стручкова и др. Современные авторы исследовали развитие пенитенциарной системы как в целом, так и с учетом региональных специфик. Несмотря на значительное количество исследований по организации деятельности пенитенциарной системы Российской империи, проблема финансового обеспечения пенитенциарных учреждений в научном сообществе отдельно не выделялась.

Материалы и методы

Методологической основой исследования стали диалектический метод познания, позволивший рассмотреть изменения в финансовом обеспечении пенитенциарных учреждений в соответствующий период, формально-юридический и сравнительно-исторический методы, позволившие на основе изучения уголовно-исполнительного законодательства проследить развитие финансового обеспечения пенитенциарных учреждений Российской империи, а также такие общенаучные методы, как анализ и синтез.

Результаты исследования

Финансовое обеспечение деятельности пенитенциарных учреждений государством в XVIII в. было крайне скудным. Питание арестантов за счет государственных средств производилось путем выдачи «тюремщикам» «кормовых денег» по 2 алтына на человека в день1. Безусловно, этих средств не могло хватить даже на минимальные потребности заключенных, поэтому проблема обеспечения их питанием тогда стояла крайне остро.

В целях смягчения участи заключенных родственники всячески старались помочь, подкармливая их. Те, кому такая помощь не оказывалась, просили милостыню, проходя по городу под стражей на связке. При этом власти пытались оградить население от ужасающих зрелищ. Так, 23 декабря 1736 г. издается указ, которым предписывалось «особо пытанных в окровавленной одежде для прошения милостыни не пускать»2. По возвращении в тюрьму все подаяние, собранное заключенными, делилось между ними.

В.Б. Романовская считает, что такая процедура, усмиряя гордыню арестанта, имела воспитательное значение для него и была направлена на проявление у населения милосердия [1, с. 13]. Представляется, что главная цель данной процедуры состояла прежде всего в улучшении материального положения заключенных.

В 1720 г. было введено правило, согласно которому колодники, содержащиеся за долги, обеспечивались питанием за счет истцов по гражданским делам, так называемых челобитчиков1. В результате имевшихся случаев отказа от содержания подследственных в 1722 г. вышел Указ, который предписывал принуждать истцов к этому, в противном случае выпускать подследственных2.

Несмотря на урегулированность данного вопроса, подследственные все же оставались без питания и их выпускали вместе с другими колодниками просить милостыню. Позже в 1736 г. было запрещено отпускать «колодников по челобитчиковым делам» для прошения милостыни. Таким образом, обеспечение их питанием полностью возлагалось на челобитчиков. При этом те истцы, которые отказывались их кормить, вынуждены были возвращать в казну денег вдвое больше, чем выделялось государством на питание заключенных.

Несвоевременное и недостаточное финансирование тюрем затрудняло их функционирование и развитие их деятельности. Необходимы были механизмы для перестройки финансового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы. Однако государство в этом не было заинтересовано.

К концу первой половины XVIII в. проблема финансового обеспечения тюремных заключенных начала постепенно разрешаться, определяется казенное продовольствие. При этом из чего оно должно было состоять, определено не было [2, с. 6-7].

Прогрессивным шагом в данном направлении можно считать выделение в увеличенном размере сумм денег на питание больным арестантам, а также введение в практику принудительных оплачиваемых работ, в результате чего заключенные получили дополнительный источник дохода3. Тем не менее в XVIII в. арестанты еще были вынуждены обеспечивать свое существование практически самостоятельно, поскольку бюджетное финансирование было незначительным.

Контроль финансовых средств пенитенциарных учреждений осуществлялся с помощью имеющихся в них журналов расхода и прихода денежных средств. Следует отметить, что тюремные нужды финансировались из государственной казны крайне скудно. В целях улучшения материального обеспечения тюрем привлекались благотворительные средства. Однако размер подаяний был нестабильным, меняясь каждый год как в сторону уменьшения, так и увеличения. Несмотря на это, подаяний хватало только на маленькую часть расходов, необходимых для полноценной деятельности пенитенциарных учреждений.

С учреждением вначале XIX в. Общества попечительного о тюрьмах в губерниях создаются его тюремные комитеты, одной из целей которых было улучшение материально-хозяйственной деятельности в пенитенциарных учреждениях. Комитеты вели документацию о расходовании и поступлении денежных средств, получаемых из градских дум на лечение больных арестантов, содержание тюремных замков и др. Так, согласно смете расходов за 16 марта 1849 г., содержащейся в журнале Казанского комитета, указываются следующие направления расходования денежных средств: на обеспечение продовольствием заключенных, лечение больных и погребение умерших арестантов, содержание мест лишения свободы и самого комитета4.

На заседаниях заслушивались директора комитетов, ответственные за покупку продовольствия для арестантов, содержащихся в тюремных учреждениях. Также представлялся отчет с предъявлением чеков на продукты и давались поручения на приготовление продовольствия на будущее время. Денежные средства расходовались, в том числе и на жалование смотрителям и другим должностным лицам тюрем, канцелярию, ремонт, отопление тюремных учреждений, одежду, белье, обувь и пр.5

Следует отметить, что практически в каждом отчете Общества попечительного о тюрьмах указывалось на нехватку бюджетных средств, выделяемых на продовольствие арестантов. Данный факт объяснялся двумя причинами. В первую очередь необходимо отметить недофинансирование казной в некоторых городах этой статьи расходов. Вторая причина заключалась в «дороговизне продовольственных припасов» из-за «значительного повышения цен». В связи с этим недостающие денежные средства восполнялись за счет капиталов комитетов Общества и их отделений, а также частными пожертвованиями6. Подаяние продуктами также приветствовалось.

Расходование всех денежных средств, направляемых из губернских комитетов на нужды рабочего и смирительного домов и других тюремных учреждений, контролировалось Обществом попечительным о тюрьмах7.

Источники финансирования воспитательно-исправительных приютов были более многочисленны: денежные средства, поступающие из тюремного комитета, из средств Общества земледельческих колоний и ремесленных приютов; платы, поступающие от родителей несовершеннолетних; пожертвования (деньгами и вещами) в пользу приюта; доходы, получаемые от работ в мастерских приюта; сборы от концертов, спектаклей и т.п.1 Это объясняется тем, что действительная потребность финансового обеспечения каждого воспитанника приюта составляла 33 руб. в год, тогда как из казны выдавалось только 11 руб. в год. Недостаточное выделение средств компенсировалось за счет указанных источников2.

Тем не менее, несмотря на обширный перечень источников финансирования, финансовое обеспечение приютов удовлетворительным было не всегда. Поэтому в периоды плохого материального состояния приютов устраивались лотереи в их пользу, для реализации которых собирались пожертвования от любых лиц3.

Немаловажную роль в улучшении финансового обеспечения пенитенциарных учреждений играли и арестантские работы. Доход получался как от мастерских, так и от садоводства, огородничества, скотоводства и лесоводства. В некоторых местностях доход приносили аренда земель, строений, угодий и проч.4

Одежда, обувь и постельные принадлежности, которыми снабжались все заключенные, производились в мастерских пенитенциарных учреждений под наблюдением тюремных комитетов. Материал, из которого изготавливались эти вещи, высылался частично из Главного тюремного управления, частично изготавливался в мастерских исправительных арестантских отделений, а также приобретался у местных торговцев5.

Губернские тюремные комитеты и его отделения на «кормовые» деньги, получаемые из казны, закупали продовольствие для арестантов и доставляли его в пенитенциарные учреждения. Однако, нарушая ст. 130 Т. 14 Устава о содержащихся под стражей6, некоторые отделения данные функции перекладывали на самих арестантов, выдавая «кормовые» деньги им на руки. Так, например, в результате проверки одной из тюрем Казанской губернии в 1895 г. было отмечено, что арестанты в сопровождении тюремных надзирателей ходят на базар покупать продукты7. Безусловно, такие походы могли повлечь нежелательные последствия. Поэтому губернатор отдал распоряжение о недопустимости таких фактов.

С 1 ноября 1892 г. во всех пенитенциарных учреждениях был введен единый порядок обеспечения арестантов продовольствием, который нельзя назвать удовлетворительным, поскольку на содержание одного арестанта в среднем по бюджету страны выдавалось всего 6-7 копеек в сутки. Этих денег хватало только на обед, состоявший из одной похлебки, ужина они не имели. В праздничные дни к похлебке добавлялась каша [3, с. 342]. Между тем обеспечение суточным продовольствием арестантов во всех губерниях Российской империи было разным. Так, в г. Минусинске Енисейской губернии суточное продовольствие составляло всего 4 копейки, тогда как в Колымском округе Якутской губернии – 45 копеек8.

Для выхода из сложившейся трудной ситуации в некоторых регионах страны, когда не представлялось возможным выдача арестантам вечерней пищи из остатков от 7 копеек, отпускаемых из казны, тюремные отделения губернских правлений активизировали работу по увеличению притока пожертвований. Директору тюремного отделения выдавалась талонная книжка для сбора пожертвований, в результате чего размер суточного довольствия арестантов тюремных учреждений увеличивался9.

Согласно циркуляру ГТУ (Главное тюремное управление) от 21 января 1887 г. № 3 и прим. к ст. 185 Общей тюремной инструкции 1915 г. в постные дни недели, а также в течение установленных церковью постов заключенным выдавалась постная еда. Такие правила могли не распространяться только на больных и слабых заключенных, нуждающихся в усиленном питании по заключению врача10.

На основании циркулярного распоряжения МВД от 8 декабря 1889 г. № 26 по неправославным праздникам пища для арестантов-иноверцев приготавливалась из жертвуемых единоверцами продуктов. У начальника Главного тюремного управления Галкина-Враского вызывало обеспокоенность большое количество иноверцев в отдельных губер- ниях. Так, в конфиденциальном письме Казанскому губернатору от 28 марта 1895 г. № 4817 он высказался о превалировании мусульманского населения в тюремных учреждениях губернии, на что тот заверил, что установленный порядок продовольствия арестантов соблюдается, недовольства со стороны заключенных нет» (письмо Казанского губернатора от 11 апреля 1895 г. № 2061)1.

Тюремные учреждения, как правило, располагались в казенных зданиях, которые ремонтировались за счет государственных денежных средств, направляемых в распоряжение Губернского начальства по сметам Министерства по тюремной части. При этом всех потребностей пенитенциарных учреждений выделяемые средства не покрывали.

Таким образом, до начала XX в. финансовое обеспечение тюремных учреждений Российской империи было недостаточным, даже несмотря на доход от арестантского труда. В первые годы XX в. прослеживается увеличение денежных средств на содержание арестантов. Благотворительность в тюрьмах облегчала жизнь арестантов, однако все места заключения получали разные суммы пожертвований. Из-за равнодушия местного населения в некоторых уездах благотворительность полностью отсутствовала.

Выделяемые пенитенциарному учреждению деньги аккумулировались в кассе учреждения. Однако имелись случаи ограбления казенных касс. В связи с этим Главное тюремное управление издало циркуляр от 11 мая 1907 г. № 8, который регламентировал держать денежные средства в банковских учреждениях. В случае отсутствия таких учреждений требовалось открывать текущие счета в казначействе города. В губерниях были изданы циркуляры, детализирующие порядок хранения денежных сумм в пенитенциарных учреждениях. Так, в Казанской губернии в циркуляре губернской тюремной инспекции от 24 мая 1907 г. № 2428 предписывалось открыть текущий счет Чистопольской уездной тюрьмы в местном казначействе, на который зачислять все получаемые суммы по ассигнованиям. Циркуляром допускалось оставлять в кассе тюрьмы не более 150 рублей, поскольку они были необходимы для расчета с арестантами, а также для тех расходов, которые трудно было оплачивать чеками2.

С принятием в 1909 г. Положения о воспитательно-исправительных заведениях для несовер-шеннолетних3, в котором допускалось создание воспитательно-исправительных учреждений правительством, городом, общественными организа- циями, духовными учреждениями и частными лицами, средства приютов увеличились вдвое.

К этому периоду казенные средства выделялись не только на продовольствие, но и одежду, обувь, белье, постельные принадлежности. На благоустройство мест заключения Губернские земства выделяли денежные средства из штрафных сумм4. Следует отметить, что размер довольствия заключенных увеличивается, в связи с этим питание заключенных становится более разнообразным.

Обсуждение и заключения

Анализ законодательных актов и архивных материалов свидетельствует, что в XVIII в. государство уделяло недостаточно внимания финансовому обеспечению тюремных учреждений. Несомненно, такое положение отрицательно сказывалось на развитии пенитенциарных учреждений Российской империи. Ситуация начинает постепенно меняться в XIX в. в сторону улучшения. Этому способствовало учреждение попечительных о тюрьмах обществ, одной из задач которых являлось улучшение содержания арестантов в пенитенциарных учреждениях. Тем не менее, несмотря на увеличение финансирования мест лишения свободы, введение в 1892 г. единообразного порядка тюремного продовольствия, для нормального функционирования пенитенциарных учреждений этого было недостаточно. Ярко прослеживалась необходимость в увеличении объемов финансирования из бюджета страны. Поскольку одним из источников финансирования тюрем являлись средства, получаемые от благотворительности, а этот источник дохода, соответственно, не мог быть стабильным, то использовались также средства от арестантского труда и пр.

Таким образом, можно констатировать, что государственная политика в области финансового обеспечения пенитенциарных учреждений Российской империи существенно отражалась на развитии пенитенциарной системы. Если в XVIII в. государственная власть не стремилась к разрешению проблемы финансового обеспечения тюрем за счет государственных средств, привлекая общественность к благотворительности, то во второй половине XIX в. государство изменяет свое отношение к этому вопросу. Тюремная реформа 1879 г., предопределенная неудовлетворительными условиями содержания заключенных в исправительных учреждениях, породила новые подходы к финансированию и организации деятельности пенитенциарной системы. При этом проблема финансирования пенитенциарных учреждений в полном объеме не была разрешена.