Правовое регулирование ранней помощи в Пермском крае

LEGAL REGULATION OF EARLY INTERVENTION SERVICES IN PERMREGION

V.    A. Bronnikov

Perm State Medical University named after acad. E.A. Vagner

Center of Complex Rehabilitation of Disabled people

11a, Svyazistov st., Perm, Russia, 614990

Perm State University

• 15,    Bukireva st., Perm, Russia, 614990

M. I. Grigoreva

Perm State University

• 15,    Bukireva st., Perm, Russia, 614990

• V. Y. Serebryakova

Perm State University

• 15, Bukireva st., Perm, Russia, 614990

Ранняя помощь, представляющая собой новую междисциплинарную форму оказания помощи ребенку и его семье, в современных условиях может и должна рассматриваться в качестве начального этапа процесса комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, детей-инвалидов. Она представляет собой деятельность по профилактике детской инвалидности через раннее выявление нарушений у ребенка, учитывая, в том числе, и имеющиеся в семье факторы социального неблагополучия. Будучи заимствованной из зарубежных практик раннего вмешательства, последние несколько лет ранняя помощь как социальная технология стала активно развиваться в России. Ранняя помощь в каждом регионе имеет свои особенности, наблюдается институционализация ранней помощи, происходит процесс ее законодательного оформления, что, в свою очередь, является необходимым условием регулирования формирующихся общественных отноше-ний1.

Однако на данный момент до сих пор не определена правовая природа ранней помощи, актуальным вопросом является определение ее места в существующей системе российского права, а также правовое регулирование отношений заказчиков, получателей и поставщиков услуг ранней помощи.

Актуальна и проблема развития ранней помощи в качестве межведомственной услуги, ведь принятие «Концепции развития ранней помощи до 2020 года» (далее – Концепция) в 2016 г. предполагает необходимость перехода к созданию единой межведомственной системы ранней помощи, в рамках которой должен действовать единый подход к оказанию услуг, в идеале – один единый межведомственный стандарт. Авторами Концепции отмечается, что система ранней по- мощи должна быть организована на стыке систем специального образования, здравоохранения и социальной защиты – функциональной реабилитации (абилитации), что в данном случае и определяет межведомственный характер услуги.

Таким образом, требующими правового регулирования являются вопросы организации межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти в системе образования, здравоохранения и социальной защиты на федеральном и региональном уровнях, вопросы определения перечня услуг и порядка их оказания и финансирования в условиях регламентации работы и взаимодействия учреждений и организаций различной ведомственной принадлежности и форм собственности. Кроме того, необходимо определить требования к кадровому составу создаваемых Служб ранней помощи, условия предоставления услуг ранней помощи, а также порядок проведения оценки их качества и эффективности.

В России, тем не менее, уже накоплен опыт организации ранней помощи, который был изучен и проанализирован экспертами из ведущих научных центров по вопросам реабилитации и ранней помощи Москвы и Санкт-Петербурга, после чего в условиях реализации Концепции развития ранней помощи был разработан план мероприятий, в рамках которого было обозначено проведение Пилотного проекта по отработке подходов к формированию системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в т. ч. детей-инвалидов.1

Организация Пилотного проекта положила начало нормотворческой деятельности в сфере ранней помощи, так как созданные в период реализации Пилотного проекта Министерством труда и социальной защиты России Методические рекомендации по организации ранней помощи (далее – методические рекомендции) стали основой для развития федеральной и региональной нормативно-правовой базы. Наиболее важным моментом стала их непосредственная апробация регионами, выбранными в период 2017–2018 гг. в качестве пилотных площадок для реализации мероприятий Пилотного проекта. Цель регионов заключалась цель в рассмотрении предложенного пакета документов, внесения предложений по его изменению, а также разработке собственных нормативно-правовых актов по организации ранней помощи на региональном уровне на его основе2.

Пермский край был выбран в качестве одного из двух пилотных регионов, где проводилась апробация Методических рекомендаций, в результате чего в регионе был разработан и принят ряд документов, позволяющих осуществлять мероприятия по ранней помощи, а также определены правовые барьеры, препятствующие ее развитию, в т. ч. – как межведомственной услуги.

В качестве барьеров, мешающих полноценной реализации Концепции и Методических рекомендаций, можно назвать следующие:

• – отсутствие нормативно-правового регулирования ранней помощи на федеральном и региональном уровнях;

  – отсутствие услуг ранней помощи в установленных Перечнях (классификаторах) государственных и муниципальных услуг и работ, что не позволяет закрепить статус данной услуги в качестве государственной;

  – отсутствие возможности осуществления механизма обмена информацией в части передачи персональных данных получателей услуг ранней помощи между ведомствами (в соответствии с нормами Федерального закона «О персональных данных»);

  – отсутствие единой системы нормирования и финансирования услуг ранней помощи.¹

Следует также отметить, что при всей совокупности условий ведомства вынуждены ориентироваться на отраслевые нормативноправовые акты при попытке встраивания новой межведомственной услуги в уже существующие и отлаженные регламенты и стандарты в сферах здравоохранения, образования и социальной защиты. Такой подход зачастую не позволяет выстроить услуги ранней помощи во всех ведомствах, при этом, соблюдая единый подход к их реализации, как того требуют Концепция и Методические рекомендации, а также организовать преемственность в реализации программ ранней помощи. Таким образом, на сегодняшний день организации и учреждения, предоставляющие услуги ранней помощи, используют собственные механизмы реализации и источники финансирования услуг ранней помощи.

Несмотря на указанные барьеры, в Пермском крае удалось разработать ряд нормативно-правовых актов, обеспечивающих реализацию услуг ранней помощи в регионе.

В период реализации Пилотного проекта было принято трехстороннее Соглашение о межведомственном взаимодействии в части реализации мероприятия 2.1.1.11 «Организация службы ранней по- мощи для детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов в возрасте от 0 до 4 лет», предусмотренного постановлением Правительства Пермского края от 3 октября 2013 г. № 1316-п «Об утверждении государственной программы «Доступная среда. Реабилитация и создание условий для социальной интеграции инвалидов Пермского края»1, которое стало первым документом, определившим суть выстраивания взаимодействия между ведомствами, их функции и роли в процессе организации региональной системы ранней помощи. Данное соглашение стало основой для формирования межведомственных связей, а также организации Служб ранней помощи на базе учреждений различной ведомственной принадлежности и начала их работы.

После реализации Пилотного проекта в целях осуществления эффективного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Пермского края, организаций и учреждений, находящихся в их ведении, а также иных участников взаимодействия по вопросам ранней помощи в Пермском крае с учетом Методических рекомендаций Минтруда России был разработан и принят Порядок межведомственного взаимодействия по ранней помощи детям-инвалидам, детям с ограниченными возможностями здоровья и их семьям2, который определяет механизм взаимодействия органов исполнительной власти Пермского края в сфере социальной защиты, здравоохранения и образования, и организаций, обеспечивающих предоставление услуг ранней помощи детям и их семьям. Документ предполагает, что при взаимодействии трех ведомств должны решаться вопросы административного и организационного характера в части обеспечения методического и правового сопровождения по вопросам ранней помощи со стороны федеральных органов исполнительной власти; создания и расширения реестра поставщиков услуг ранней помощи; создания и обеспечения работы механизмов выявления детей целевой группы, нуждающихся в услугах ранней помощи и их маршрутизации и др. Порядок определяет в качестве Координатора межведомственного взаимодействия Министерство социального развития Пермского края, Министерство здравоохранения и Министерство образования как полноценных участников данного взаимодействия. Документ делает легитимным информационный обмен сведениями о выявленной потребности в услугах ранней помощи, позволяет выстроить преемственность оказания услуг ранней помощи ее получателям.

Существенным вкладом в формирование правовой базы оказания ранней помощи стало принятие стандарта оказания услуг ранней помощи в системе социального обслуживания. Предпосылками принятия данного документа стало то, что после реализации Пилотного проекта было принято решение о развитии услуги ранней помощи как государственной, это стало возможным в системе социального обслуживания. Уход от проектного подхода к оказанию услуг является важным этапом развития ранней помощи в регионе, имеет значение для российской практики. Сегодня пермский опыт изучается российскими экспертами и представителями регионов.

Как это было сделано на практике? Ранняя помощь в Пермском крае была утверждена в качестве государственной услуги путем внесения ее в региональный перечень (классификатор) государственных (муниципальных) услуг и работ1. Данное право: включать в заявительном порядке услуги или работы, выполняемые исходя из финансовых возможностей субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и в соответствии с нормативно-правовыми актами субъекта Российской Федерации, а также формировать государственные и муниципальные задания на оказание услуг или выполнение работ из данного регионального перечня, российским регионам дано действующим федеральным законодательством.

С 2020 г. оказание услуг ранней помощи в Пермском крае продолжает осуществляться в рамках мероприятия «Организация службы ранней помощи для детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов в возрасте от 0 до 4 лет» Государственной программы «Социальная поддержка граждан Пермского края» утвержденной Постановлением Правительства Пермского края 3 октября 2013 г. 1321-п.2 Указанная Региональная программа представляет со- бой нормативно-правовой акт Пермского края, в соответствии с которым услуги ранней помощи становятся включенными в региональный перечень. Таким образом, возможность формирования регионам собственных региональных перечней государственных услуг и работ позволила заявить услуги ранней помощи в качестве государственных услуг.

В начале 2020 г. был принят Порядок оказания государственной услуги «Организация службы ранней помощи для детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов в возрасте от 0 до 4 лет», устанавливающий основные требования к оказанию услуг, права и обязанности со стороны получателей услуг и поставщиков услуг, перечень типовой рабочей документации. Порядок содержит стандарт услуги, который определяет кратность и продолжительность услуг, их стоимость и условия оказания. Стандарт был разработан с учетом методических рекомендации Минтруда, положений Федерального закона 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан Российской Федерации» 1, а также собственного опыта работы Службы ранней помощи при учреждениях социального обслуживания. Разработанный и экономически обоснованный стандарт содержит три основные программы: краткосрочное предоставление услуг ранней помощи без составления индивидуальной программы ранней помощи (ИПРП), программа сопровождения семьи с составлением ИПРП и программа пролонгированного консультирования семьи (долгосрочного сопровождения). Учреждения социального обслуживания Пермского края являются исполнителями настоящего государственного задания. Созданный региональный стандарт является одним из ключевых элементов управления качеством услуг ранней помощи, а также основанием нормирования труда специалистов Службы ранней помощи.

Стоит отметить, что авторы Концепции предусматривают создание единого стандарта оказания услуг ранней помощи, что на сегодняшний день является невозможным в силу того, что единый стандарт предусматривает распространение единого перечня услуг на все ведомства, а также формирования источника финансирования услуг, определенных в едином стандарте. Так, в системе образования и здравоохранения не представляется возможным развитие услуг ранней помощи в качестве отдельного направления работы в соответст- вии с методическими материалами Минтруда, обеспеченного финансово, разработки и внедрения собственных стандартов оказания услуг. Открытым сегодня остается и вопрос финансирования услуг ранней помощи в указанных ведомствах. Так, для приведения служб ранней помощи в системе здравоохранения в соответствие с требованиями, утвержденными методическими документами и нормативноправовыми актами Минтруда РФ, потребуются значительные экономические затраты, а также решение вопроса финансирования услуг ранней помощи, оказываемых в организациях здравоохранения, через систему обязательного медицинского страхования, которая оплачивает услуги в соответствии со строго регламентированным перечнем. В системе образования все услуги также регламентированы и оказываются только в соответствии с утвержденными образовательными стандартами. Поэтому созданные в ведомствах образования и здравоохранения службы ранней помощи, оказывают услуги ранней помощи в пределах своей основной деятельности. Так, специалисты дошкольных образовательных организаций оказывают услуги в рамках занятий по основным образовательным программам, специалисты медицинских учреждений оказывают услуги медицинской реабилитации на ранних этапах развития ребенка. Указанные услуги относятся к государственным, они содержатся в общероссийских базовых (отраслевых) перечнях (классификаторов) государственных и муниципальных услуг.

В настоящее время в Российской Федерации по итогам реализации Пилотных проектов и на основе анализа опыта регионов, в т. ч. – в сфере оказания услуг ранней помощи, проводится значительная деятельность по реформированию и совершенствованию законодательства, в т. ч. – в части легитимизации услуг ранней помощи. Так, подготовлена Концепция развития системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов и детей-инвалидов в Российской Федерации на период до 2025 г., которая имеет важное значение для развития системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, детей-инвалидов, ранней помощи в Российской Федерации. Настоящий вариант Концепции составлен в соответствии с современными методологическими подходами к осуществлению деятельности по комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, детей-инвалидов, учитывает современные подходы к ранней помощи. Важным является то, что данный документ устанавливает современные актуальные базовые принципы комплексной реабилитации инвалидов, детей-инвалидов на основе социального подхода к реабилитации, предполагает преемственность при реализации мероприятий комплексной реабилитации, включает в систему реабилитации мероприятия по ранней помощи и сопровождению инвалидов, детей-инвалидов; программа ориентирована на формирование инклюзивной и социальноинтеграционной среды. Ранняя помощь тем самым логично вписывается в систему комплексной реабилитации.

Законодатель также предполагает внести существенные изменения в федеральный закон «О социальной защите инвалидов» № 181-ФЗ, которыми уточняются сущность и положение ранней помощи в системе комплексной реабилитации и абилитации как отдельного направления деятельности, порядок ее организации, а также полномочия федеральных органов, государственных органов власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам комплексного предоставления услуг по реабилитации и аби-литации инвалидов, включая раннюю помощь. Стоит отметить, что положения разрабатываемого законопроекта наделяют органы государственной власти субъектов Российской Федерации расширенными полномочиями в части организации системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов и ранней помощи.

Таким образом, можно говорить о формировании правовых основ ранней помощи в Российской Федерации и Пермском крае. Современная ситуация требует открытого диалога между федеральными органами власти и органами власти субъектов в целях выявления и определения наиболее перспективного решения касательно организации и координации взаимодействия ведомств и организаций, определения их функций и задач с тем, чтобы качественно и эффективно оказывать услуги ранней помощи, обеспечивать преемственность при реализации программ ранней помощи детям целевой группы и их семьям, а также своевременно устранять правовые барьеры на пути к легимитизации ранней помощи в стране.