Создание рынка финансирования малых форм государственно-частного партнерства

С распадом Советского союза и переходом России к рыночной экономике и последующей приватизации крупных предприятий, у государства сформировался ряд незакрытых потребностей в различных сферах. Таким образом, ввиду невозможности полного, автономного удовлетворения данных нужд государством, в России начал свое формирование институт государственно-частного партнерства. В нашей стране данная система, в сравнении с опытом иностранных государств, является новой, динамично-развивающейся. На сегодняшний день, учитывая торговые ограничения для отечественных товаров и услуг, российский бизнес, адаптируясь к непростой экономической конъюнктуре, все чаще обращается к инструментам государственно-частного партнерства, а государство, в свою очередь, стремится активнее привлекать частные инвестиции в различные проекты. Рынок данной системы сотрудничества в нашей стране представляет собой перспективную площадку, объединяющую интересы частного и государственного сектора, нуждающуюся в развитии и непрерывной актуализации.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – один из способов комплексного развития общественной инфраструктуры, основанный на долгосрочном взаимодействии государства и бизнеса, при котором частная сторона участвует не только в финансировании, строительстве или реконструкции объекта инфраструктуры, но и в его последующей эксплуатации (предоставление услуг на созданном объекте) и (или) техническом обслуживании [6]. Сущность понятия ГЧП заключается в партнерстве государства и бизнеса для достижения взаимовыгодных результатов посредством реализации общественно значимых проектов. Говоря о малых формах государственно-частного партнерства, стоит обозначить, что это специфическое понятие, относящееся к типу проектов с относительно небольшим объемом инвестиций, ограниченной сложностью, реализуемым, как правило, на муниципальном или региональном уровнях для решения конкретных, локальных задач. Опираясь на данные исследований крупных игроков рынка ГЧП, обозначим малые проекты государственно-частного партнерства, как проекты стоимостью до 100 млн. руб.

Классификация проектов ГЧП представляет собой обширную, многогранную тему, подлежащую всестороннему обсуждению. В данной работе, опираясь на современные источники, укрупненно разделим проекты по трем ключевым критериям: форма реализации, сфера инфраструктуры, уровень реализации. По формам реализации проекты государственно-частного партнерства подразделяются на: концессионное соглашение, офсетную закупку, контракт жизненного цикла и иные. По уровню реализации проекты ГЧП делятся на партнёрства федерального, регионального и муниципального уровней [3]. Рассматривая партнерства государства и бизнеса по сферам инфраструктуры можно разделить их на проекты в транспортной сфере, социальной, коммунально-энергетической и других сферах [2]. Стоит отметить, что представленное разделение не отражает всего многообразия форм ГПЧ. Помимо представленной выше классификации, можно отдельно выделить основные характеристики ГПЧ, которые также позволяют анализировать этот объект исследования отдельно.

Оценка эффективности проектов государственно-частного партнерства является необходимым, основополагающим шагом перед непосредственной реализацией проекта. Данная оценка и изучение преследует цели определения коммерческой целесообразности реализации проекта, а также его потенциального социально-экономического воздействия. В рамках оценки проектов ГЧП используются различного рода методики и рекомендации. Основополагающей является методика Министерства экономического развития Российской Федерации [2].

В рамках приказа ведомства №894 от 30 ноября 2015 г. оценка эффективности проекта проводится до определения его сравнительного преимущества на основании следующих критериев:

• •    финансовая эффективность проекта;

• •    социально-экономический эффект от реализации проекта.

В соответствии с данным нормативным документом, при признании проекта эффективным по каждому из ранее представленных критериев, производится определение сравнительного преимущества проекта, которое осуществляется на основании показателей:

• •    чистых дисконтированных расходов средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации проекта и чистых дисконтированных расходов при реализации государственного контракта, муниципального контракта;

• •    объема принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта и объема принимаемых таким публично-правовым образованием обязательств при реализации государственного контракта, муниципального контракта.

Данный приказ содержит широкий перечень расчетных показателей необходимых для оценки эффективности, которые должны быть частью общей финансовой модели проекта, к которой, в рамках приказа, также предъявлены определенные требования. К примеру, в финансовой модели должны быть приведены детальные расчеты:

• •    свободного денежного потока от проекта, поступающего в распоряжение частного партнера;

• •    чистых дисконтированных расходов средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации проекта;

• •    чистых расходов средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации государственного контракта, муниципального контракта;

• •    ставки дисконтирования для частного партнера;

• •    ставки дисконтирования расходов и поступлений средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Среди прочих условий составления финансовой модели, необходимо описание прогнозных отчетов различной направленности, допущений и других важных параметров модели. Основываясь на тексте приказа, можно сделать вывод о глубине анализа, которому подлежит рассматриваемый проект [6].

Анализируя изменения механизма партнерства государства и бизнеса, рассмотрим данный вопрос в двух разных плоскостях: мировое развитие ГЧП, развитие ГЧП в России.

Взаимную огласку и заинтересованность данный вид партнерства в бизнесе приобрел относительно недавно, приблизительно 40 лет назад. Однако понимание необходимости и важности ГЧП зародилось еще в XVI в. в западных странах, проявившись в политике меркантилизма. В период 18 - нач. 19 вв. на фоне идей классической политической экономии Уильимом Петти была подчеркнута важность поиска компромисса между государством и частным сектором для достижения общих целей, подчеркивая выгоды для обеих сторон. Далее свой взгляд на вопрос рассматриваемого вида сотрудничества между государством и бизнесом в разное время давали выдающиеся экономисты и представители разных школ экономической мысли. К примеру, в середине 19 в. на фоне развития неоклассической экономической теории были подчеркнуты социальная направленность проектов государства и частного сектора, необходимость свободной конкуренции и законов саморегулирования. Михаил Иванович Туган-Барановский отметил, что государство ограничивает свободу действия фирм, при этом направляя их на выполнение государственного плана. Понятие ГЧП полноценно начало применяться в США в середине 20 в.: привлечение частного бизнеса для финансирования и поддержки сферы образования, а позднее объектов коммунальной среды [4].

ГЧП в России стало активно развиваться с принятием закона «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» в 2006 г. В рамках партнерства и на данный момент реализуются как государственные, так и коммерческие проекты. Говоря о государственных проектах с 90-х по 2000-е годы бизнес участвует в создании объекта инфраструктуры в основном в рамках госзаказа и только начиная с 2000-х годов начинает участвовать в оказании сопутствующих к проекту услуг. С 2010-х и по настоящее время бизнесом осуществляется создание и эксплуатация объектов «под ключ».

При реализации коммерческих проектов начиная 90-х годов до 2000-х государством оказывалась поддержка в виде налоговых льгот и организационных мер. С 2010-х - содействие в создании инфраструктуры для реализации проекта: особые экономические зоны, территории опережающего развития, федеральные целевые программы, инвестфонды и др.

После принятия Закона начиная с 2010-х годов государство берет на себя часть затрат и/или дает условные гарантии по проекту. Эти меры осуществляются в рамках концессий, соглашений о ГЧП, специального инвестиционного контракта, «офсетных» закупок и энергосервисов [5].

Финансирование проектов государственно-частного партнерства, в том числе его малых форм, - явление, тесно связанное с цифровизацией и инновационными формами финансирования. Российский рынок финансирования про- ектов государственно-частного партнерства различного масштаба базируется на нормативных документах и определенных площадках, которые являются связующим звеном в рамках взаимодействия государства и частного сектора. Ключевыми нормативными актами, регулирующими систему ГЧП и государственных закупок в РФ, являются:

• •    ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44 от 05.04.2013;

• •    ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» № 223 от 18.07.2011;

• •    ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципальночастном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 224 от 13.07.2015;

• •    ФЗ «О концессионных соглашениях» № 115 от 21.07.2005;

• •    ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 296 от 10.07.2023 и др.

Говоря о рынке финансирования ГЧП проектов, в том числе его малых форм, имеет смысл разграничить ключевые площадки взаимодействия государства и инвесторов. Перечислим основные ресурсы финансирования проектов ГЧП:

• •    национальный центр ГЧП «ВЭБ.РФ»;

• •    банковский сектор (Сбербанк, ВТБ, Газпромбанк, Россельхозбанк, Открытие);

• •    федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства «МСП»;

• •    единая информационная система в сфере закупок (портал zakupki.gov.ru);

• •    фондовый рынок и капитал;

• •    инвестиционные фонды;

• •    международные финансовые институты.

Переходя к анализу, вначале необходимо обозначить перспективность развития рынка ГЧП в России. По данным совместного исследования консалтинговой фирмы «Технологии Доверия» и государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», при условии запланированной государственной поддержки инфраструктурного развития до 2030 г., насчитывающей 57 трлн. руб., сохраняется существенный дефицит финансирования инфраструктуры. На горизонте до 2040 г. прогнозируется дефицит инфраструктурных инвестиций в размере 110 трлн руб. Говоря о статистике в этой области, можно обозначить несколько ключевых тезисов.

Во-первых, наблюдается устойчивый рост рынка ГЧП: увеличение в 3 раза за последние 5 лет, несмотря на нестабильность внешней и внутренней обстановки.

Во-вторых, за 20 лет развития рынка ГЧП в России, работающего в основном на базе концессионных соглашений и соглашений о ГЧП/МЧП, было запущено более 4,4 тыс. проектов, из которых по итогам 2024 г., реализуется около 3,7 тыс. с общим объемом инвестиций более 7 трлн. руб.

В-третьих, наблюдается доминирование крупных инфраструктурных проектов на рынке, а также выигрышный позиций у многопрофильных инфраструктурных холдингов, занимающих 50% рынка в ключевых отраслях реализации механизмов ГЧП (автодорожный, железнодорожный и городской транспорт, образование и наука, здравоохранение, спорт, культура и досуг). В основном по доле инвестиций лидируют транспортные проекты, чья средняя капиталоёмкость превышает 20 млрд. руб. На рис. 1 и 2, приведена основополагающая аналитика рынка ГЧП в России, позволяющая утверждать о его перспективности.

Рис. 1. Динамика и прогноз совокупных объемов инвестиций в рамках действующих соглашений ГЧП во всех отраслях, трлн руб.

Соглашения, действующие на конец 2024 г.

2% ^1% 3% ^{3%3% %}

Авто и ЖД транспорт

■ Образование и наука

Городской и прогородный транспорт

• ■    Здравоохранение

• ■    Спорт

• ■    Культура и досуг

• ■    Благоустройство территории

78%

Рис. 2. Состояние рынка ГЧП в приоритетных сферах [7]

Исходя из проведенного анализа, можно прийти к выводу о том, что малые формы ГЧП, это чаще всего узко-ориентированные проекты, направленные на точечные потребности. В целом распространенность малых форм государственно-частного партнерства ниже, чем у более крупных проектов, однако, именно эта сфера сотрудничества государства и бизнеса в России считается одной из самых динамично развивающихся. Данные формы развития ГЧП способствуют вовлечению малого и среднего бизнеса, который не обладает возможностями участвовать во многомиллиардных проектах.

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что рынок финансирования малых форм ГЧП неразрывно связан с более крупными проектами в этой области, что в первую очередь подтверждается общностью законодательного регулирования. Из данного тезиса следует ключевая проблематика всей рассматриваемой темы - недостаточность проработки тематики малых форм государственно-частного партнерства в рамках регламентирующих документов. Также стоит подчеркнуть проблему финансового обеспечения проектов, которая кроется в дефиците финансирования инфраструктуры, общего фокуса государства на развитие более крупных проектов, в основном федерального значения, а также отсутствием адаптивных финансовых инструментов, подходящих для проектов меньшего масштаба.

Исходя из изложенных проблем, можно привести ключевые предложения по улучшению условий для финансирования и сопровождения проектов малых форм ГЧП. Среди них:

• а)    закрепление в рамках нормативных документов федерального уровня понятия «малые формы государственно-частного партнерства», обозначив четкие критерии принадлежности к проектам данного типа. При условии выделения малых форм ГЧП, как отдельной группы проектов, установить процедуры оценки, отбора и заключения соглашения, подходящие данным проектам и учитывающие их специфику;

• б)    при поддержке федеральной корпорации по развитию малого и среднего предпринимательства «МСП» запустить программы льготного кредитования, гарантийной поддержки для проектов малых форм ГЧП;

• в)    уделить особое внимание вопросам экономической безопасности и противодействию коррупции, отмывания денежных средств, легализации доходов в рамках реализации проектов ГЧП. Разработать прозрачные инструменты юридической проверки проектов, механизмы контроля реализации условий договоров. К примеру, внедрить стандартизированный чек-лист для использования банками и государственными партнерами, включающий проверку: бенефициарных владельцев и всех ключевых подрядчиков, происхождения капитала и планируемых затрат, деловой репутации и др.;

• г)    обеспечить связь условий получения льготного кредитования и других финансовых преференций с юридической чистотой организуемого бизнесом проекта на основании прохождения проверок с использованием заявленных инструментов;

• д)    ввести публичный реестр успешно реализованных проектов малых форм ГЧП, для стимулирования инвестиционной деятельности в этой области.

Формирование полноценного рынка финансирования малых форм ГЧП в России является критически важной задачей для модернизации муниципальной и региональной инфраструктуры, вовлечения малого и среднего бизнеса в партнерство с государством. Развитие этого направления может способствовать достижению существенных результатов, как финансовых, так и социальноэкономических.