Условия и факторы развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации

DOI:

В современной хозяйственной практике Российской Федерации и многих зарубежных стран государственно-частное партнерство стало неотъемлемым механизмом взаимодействия государства и бизнеса с целью решения многих задач в производственной, социальной, инфраструктурной, инновационной сферах. Как экономический феномен ГЧП в своем развитии проходит этапы и стадии, характерные для хозяйственной системы и всех ее элементов, формируясь под воздействием сложившихся условий и изменяющихся во времени факторов, определяющих основное направление эволюции его механизма, форм и инструментов.

Эффективного создания и функционирования механизма ГЧП возможно достичь в случае, если объективно сложившиеся необходимые условия дополнены субъективно созданными условиями в результате реализации соответствующей экономической политики, а при действии комплекса факторов усилены эффекты положительного тренда и нивелированы отрицательно направленные. Настоящая статья направлена на определение условий и факторов, обеспечивающих гармоничное взаимодействие государства и частного бизнеса в российской экономике, и разработку предложений по противодействию их негативного влияния, что будет способствовать стимули- рованию создания ГЧП в различных отраслях и сферах общественного производства.

В современных научных исследованиях ГЧП доминируют преимущественно теоретический и практический подходы, в рамках которых, в первом случае, большое внимание уделяется взаимоотношениям государства и бизнеса как экономических субъектов, удовлетворению их интересов, созданию институциональной среды, совершенствованию форм и методов их взаимодействия; во втором случае – моделям ГЧП, эффективности инвестиций, гарантиям со стороны обоих субъектов, мотивам и мотивациям заключать партнерские соглашения, участию региональных органов власти в механизме ГЧП, управлению как ГЧП, так и его развитием на макро- и мезоуровнях. Во многих случаях ученые и практики затрагивают отдельные условия и факторы, детерминирующие развитие ГЧП.

Настоящее исследование направлено на анализ внутренних и внешних условий и факторов в аспекте стимулирования или препятствия развития ГЧП, его результаты могут способствовать повышению эффективности механизма взаимодействия государства и бизнеса.

Теоретические основы исследования

Теоретические основы настоящего исследования составили разработанные отечественными и зарубежными учеными положения по различным аспектам формирования ГЧП, его функционирования и управления развитием. Как экономический феномен ГЧП стало объектом научного исследования в области экономической теории, региональной экономики, экономики промышленности, управления народным хозяйством с целью разработки научно обоснованной базы внедрения в различные сферы экономики; практики же сосредоточили внимание на поиске новых форм и инструментов взаимодействия государства и частного бизнеса.

Следует отметить, что в литературе сложилось достаточно устойчивое понимание ГЧП и существуют его трактовки как института, механизма, экономической подсистемы, но вопросы развития применительно к российской экономике зачастую сводятся к смене моделей, эффективности инвестиций и достижению результатов, удовлетворяющих интересы каждого из партнеров, то есть рассматриваются преимущественно на уровне организационноэкономических отношений.

Наиболее общим определением государственно-частного партнерства считается его трактовка как объединения «материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора (частных предприятий) на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т. д.)» [Варнавский, 2010, с. 12].

В зависимости от применяемого методологического подхода появились трактовки ГЧП как института [Акьюлов, 2015; Бьюкенен, 1997, с. 447–482; Дансаранова, 2007, с. 11–12; Изгалина, 2009; Корчагина, 2012], механизма [Barnekov et al., 1989, p. 43], альянса [Бабкин и др., 2015; Мочальников, 2010], экономической подсистемы, ориентированной на эффективное оказание услуг [Амунц и др., 2005, с. 51; Делмон, 2010; Колягин, 2014; Макареня и др., 2008; Шарингер, 2004]. По-прежнему актуальны вопросы развития ГЧП в российской экономике, затрагивающие смену моделей [Резниченко, 2010, с. 63], эффективность инвестиций и достижение результатов, удовлет- воряющих интересы каждого из партнеров [Бруссер и др., 2007, с. 30; Варнавский, 2009; Якунин, 2007; Балаборова, 2012].

Для возникновения какого-либо экономического явления требуются объективные предпосылки (предварительные условия, исходный пункт или основание чего-либо, обстоятельство, которое предшествует главному событию и без которого что-либо не может произойти), а также причины, непосредственно порождающие явление или процесс. Предпосылкой возникновения ГЧП в России послужило создание рыночной экономики; причиной взаимодействия государства и частного бизнеса стали необходимость решения общественно значимых задач и возможность в виде многообразия форм собственности. С начала 2000-х годов процесс создания ГЧП для реализации крупных проектов стал набирать ускорение, практика масштабировалась за пределы Москвы и Санкт-Петербурга в регионы РФ.

Применение системного, эволюционного и институционального подходов к исследованию ГЧП обусловливает анализ его развития через призму трансформации, во-первых, условий формирования, а во-вторых, внутренних и внешних факторов, определяющих направленность действия и в конечном результате эффективность функционирования.

Философскую категорию «условие» трактуют зачастую как среду, в которой явление или процесс возникает, существует и развивается, или относительно внешнее предмету многообразие объективного мира. В таком контексте в статье рассматривается эволюция условий, которые способствовали возникновению и развитию ГЧП в России.

В экономических исследованиях широко применяют факторный подход, наряду с условиями анализируют факторы как существенное обстоятельство, способствующее какому-либо явлению, процессу, определяющее его качество, характер, свойства или отдельные черты. Как правило, действует множество факторов, которые совместно обусловливают достижение определенного результата. Факторный анализ позволяет определить степень воздействия каждого из факторов на объект. Кроме того, важно идентифицировать и разграничить позитивное и негативное влияние факторов на явления и процессы, выделяя группы внутренних и внешних факторов по отношению к объекту.

Так, определив ключевые термины, целесообразно перейти непосредственно к анализу влияния условий и факторов на развитие ГЧП.

Результаты исследования

Условия и факторы развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Предпосылки возникновения последнего появились с переходом к рыночной экономике, либерализацией экономических отношений, формированием частной собственности, ибо экономический феномен ГЧП в командно-административной экономике СССР не имел оснований в силу монополии государства и отсутствия частной собственности и частного собственника. Но наличия только необходимых предпосылок (обязательных условий) бывает недостаточно для возникновения экономического явления, поскольку требуются достаточные условия, способствующие зарождению явления и его дальнейшему развитию по мере укрепления и усиления условий.

Так, в Российской Федерации в начале 1990-х гг. произошел формально переход к рыночной экономике в силу предпосылок и необходимых условий, но реально становление рыночных отношений активизировалось по мере реализации достаточных условий перехода к рыночной экономике и создания экономических отношений, характерных для современного рыночного хозяйства: многообразие форм собственности и форм организации предпринимательской деятельности, конкурентной среды, рыночного ценообразования. Таким образом, создание рыночной экономики послужило предпосылкой возникновения ГЧП.

Если проанализировать, как изменялись условия развития ГЧП по десятилетиям с 1990-х до 2020-х гг., то становится видна взаимосвязь между общими условиями развития рыночной экономики и ГЧП как ее элемента, подсистемы.

С переходом российской экономики к рынку в 1990-е гг. только потенциально возникли условия создания ГЧП: фактически в результате приватизации начал формироваться класс частных собственников, разрабатывалась правовая база функционирования экономических субъектов в рыночном хозяйстве (Законы о собственности, предприятии, предпринимательской деятельности), трансформировались экономические функции государства в процессе приватизации и разгосударствления, в также создавалась система государственного управления.

Укрепление рыночной экономики в Российской Федерации, выполнение всех необходимых и достаточных условий для перехода к рынку послужили основой формирования условий и для развития государственно-частного партнерства в начале 2000-х годов. Так, зарубежный опыт реализации масштабных проектов на основе механизма ГЧП показывал эффективность этой модели взаимодействия государства и бизнеса, что было возможно при условии наличия сильного государства с законодательной базой о государственно-частном партнерстве, гарантий для инвесторов, доверия бизнеса к государству и его готовности к долгосрочным инвестициям. Эти условия формировались и укреплялись в российской экономике. И вместе с тем в условиях региональной разрозненности и принятия региональных законов о ГЧП, ограниченности государственных, прежде всего, финансовых ресурсов для капиталоемких проектов, разработка механизмов привлечения частных инвестиций в проекты, возрастающая потребность в совершенствовании промышленности и инфраструктуры стали фундаментом для построения партнерских отношений взаимодействия между государством и бизнесом.

И уже к 2010 г. появился первый отечественный опыт реализации крупномасштабных инфраструктурных проектов в Санкт-Петербург и других субъектах Российской Федерации, институциональная и информационная поддержка ГЧП, апробация самой распространенной модели (концессии) в отдельных отраслях преимущественно жилищнокоммунального хозяйства, стимулируя развитие механизма ГЧП на период следующего десятилетия.

Развитие государственно-частного партнерства в 2010-е гг. сдерживалось в силу определенных условий: макроэкономической нестабильности и сложности развития бизнеса после кризиса 2008 г., низкого инвестиционного потенциала, отсутствия единого федерального законодательства, малой численности проектов. Но в тот же период формировалась и укреплялась институциональная база ГЧП, государство усовершенствовало финансовые условия, гарантировав частным инвесторам возврат инвестиций и понизив уровень риска, проекты ГЧП стали инструментом для привлечения частных инвестиций в инфраструктуру регионов, расширились компетенции работников, осуществляющих координацию и внедрение проектов ГЧП в инфраструктуру и промышленность регионов.

В 2020-е гг. сложились социально-экономические условия, в целом благоприятные для активного развития ГЧП в России, несмотря на действие множества экономических санкций и последствий пандемии. В первую очередь следует отметить условия, обусловленные действиями государства в отношении ГЧП, – предоставление гарантий для частного бизнеса по возврату инвестиций и обеспечению гарантированной рентабельности проекта; защищенность инвестиций как посредством получения государственных активов, так и государственных заказов для объекта партнерства; первоочередная поддержка проектов в области информационных технологий и электронной коммерции, тем самым ускоряя цифровизацию; приоритетное внедрение проектов ГЧП в сферу здравоохранения, поскольку в пандемию резко возросла потребность в строительстве и модернизации медицинских учреждений; активизация государства в процессе создания ГЧП с целью решения масштабных социально-значимых проблем.

В этот период со стороны бизнеса также изменились подходы к участию в ГЧП, сформировались условия развития партнерства: по мере снижения рисков и распределения ответственности между субъектами партнерства бизнес чаще выступает инициатором создания ГЧП, основным инвестором как в проектах по модернизации промышленных предприятий, так и в инфраструктурных проектах, особенно значимых для территорий регионов, имеет уже финансовую возможность для долгосрочного взаимодействия (в отдельных случаях до 30 лет), обладает опытом реализации проектов в партнерстве с государством.

Таким образом, эволюция условий развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации осуществлялась в рамках рыночной трансформации экономической системы, сформировав среду эффективного функционирования механизма ГЧП.

Существенное воздействие на расширение практики применения ГЧП оказали факторы, которые зачастую считают драйверами их развития [Муравьев, 2012]. В научных публикациях встречаются различные определения и классификации факторов: внутренние и внешние, объективные и субъективные, системные. В представленной статье использована трактовка фактора как существенного обстоятельства, определяющего активные действия субъекта в социально-экономической среде, а также характер или отдельные его черты, что позволяет рассматривать фактор как движущую силу в контексте исследуемого объекта.

На развитие ГЧП оказывает влияние множество внутренних и внешних факторов, но среди них есть те, которые оказывают преимущественно позитивное воздействие или преимущественно негативное. Следовательно, логично предположить, что каждый фактор оказывает двойственное действие, поэтому, выделив группы внутренних и внешних факторов, целесообразно выявить их направленность с последующей разработкой механизма стимулирования или противодействия.

К группе внутренних факторов относятся, в первую очередь, государственная политика и государственная поддержка ГЧП. Государственная политика в отношении ГЧП закреплена во многих стратегических документах и стимулирует применение различных форм партнерства. Государственная поддержка как результат государственной политики является действенным фактором развития ГЧП, направлена на приоритетное долгосрочное сотрудничество государства с частным сектором. С ее помощью повышается привлекательность отдельных отраслей для частных инвесторов, в чем заинтересованы как государство, так и предприниматели.

Фактор наращивания инновационного потенциала предприятий за счет синергетического эффекта государственно-частного партнерства имеет особое значение для рос- сийских промышленных предприятий в современных условиях. По определению А.Б. Молчанова, «инновационный потенциал промышленного предприятия можно определить, как комплексный оценочный показатель, который может быть охарактеризован через основные его элементы, включающие в себя сложившийся объем ресурсов предприятия, а также возможность его расширения за счет внешних источников с целью повышения инновационной активности и получения планируемого синергетического эффекта» [Молчанов, 2010]. На практике приоритетной поддержкой пользуются субъекты инновационной деятельности в отношении объектов инновационной инфраструктуры.

Финансовый фактор оказывает существенное воздействие на принятие решения предприятием о заключении соглашения о государственно-частном партнерстве. Для предприятия, прежде всего, важно вернуть вложенные инвестиции и расширить опыт в сфере реализации проектов ГЧП с целью в будущем участвовать в широкомасштабных проектах.

Фактор распределения рисков между государством и бизнесом в рамках ГЧП является приоритетным для успешной реализации проектов и способствует привлечению инвестиций, что выгодно государству для удовлетворения общественных потребностей и частному бизнесу для безопасного вложения капитала.

Институциональной фактор в виде сформированных институтов и инструментов государственно-частного партнерства согласно Концепции долгосрочного социального и экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., а также правовая и нормативная база регулирования форм и моделей сотрудничества оказывают положительное влияние на деятельность промышленных предприятий, давая определенные гарантии и легитимные механизмы взаимодействия с государством. Региональные центры ГЧП обеспечивают институциональную структуру и инфраструктуру для отбора проектов и их подготовки к реализации, а также мониторинг их выполнения. По сути, они играют роль «государственных агентств, которые должны содействовать ускоренному продвижению региональных партнерских проектов в отношении их подготовки, быстрого согласования и получения необходимого одобрения, а также оказания помощи для организации их финансирования» [Муравьев, 2012].

Кроме того, мощным стимулом реиндустриализации и трансформации экономики на базе ГЧП также стал фактор реализации стратегии импортозамещения. Для этого потребовалось межорганизационное взаимодействие субъектов рынка с целью стимулировать инновационный рост промышленного производства, создание «технологических кластеров и конгломераций, основанных на инновационных механизмах и технологиях» [Ильченко и др., 2023].

Фактор цифровизации экономики открывает новые возможности внедрения передовых IT-решений как в практику государственного управления, так и в практику частного бизнеса. Механизм ГЧП обусловливает необходимость применения частным бизнесом таких инвестиционных механизмов и финансовых инструментов, которые содействуют цифровизации экономики, например, финансовое лидерство и отложенный механизм оплаты, а также позволяют удовлетворить интерес бизнеса в повышении доходности проекта, соответствии фактической прибыли плановой, минимизировать финансовые и правовые риски. Развитие ГЧП непосредственно в сфере IT дает возможность реализовать информационно-технологические проекты, важные для государства в плане цифровизации экономики, и бизнес-парт-неру получать прибыль на созданной им информационной инфраструктуре [Воронцова и др., 2018].

Каждый фактор, оказывающий влияние на развитие ГЧП в России, имеет двойственное действие – стимулирование или сдерживание – в отношении механизма. В связи с этим предлагается разработать систему мер, направленных на усиление действия преимущественно стимулирующих факторов и снижение степени воздействия преимущественно сдерживающих факторов (см. таблицу). Таким образом, в таблице представлены стимулирующие и сдерживающие действия каждого из факторов, на основе которых предложены меры по развитию государственно-частного партнерства в России.

Выводы

Влияние условий и факторов на развитие государственно-частного партнерства в Российской Федерации имеет первостепенное значение, поскольку условия представляют собой среду, в которой экономический феномен существует, а факторы являются существенным обстоятельством, способствующим его развитию. В статье определены объективные предпосылки воз- никновения ГЧП, что позволяет сделать вывод о его соответствии как явления рыночной системе хозяйствования.

Эволюция условий, которые способствовали возникновению и развитию ГЧП в России, представленная в статье, стала основой анализа трансформации взаимодействия государства и частного бизнеса. Сделан вывод о расширении применения механизма ГЧП в Российской Федерации в последние годы, поскольку сформированы основные условия –

Факторы развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации

Factors of the development of public-private partnership in the Russian Federation

Факторы развития ГЧП	Действие фактора: + стимулирование / – сдерживание	Меры по развитию ГЧП
внутренние
Государственная политика	+ стратегические документы / – более детально проработаны меры на региональном уровне	системный учет ГЧП в макроэкономике и в регионах
Государственная поддержка	+ долгосрочное сотрудничество / – избирательный подход	системная поддержка с четкими параметрами и прозрачным механизмом
Наращивание инновационного потенциала	+ развитие объектов инновационной инфраструктуры / – слабое влияние на отрасли и предприя тия	переход от развития инновационной инфраструктуры к инновациям предприятий с повышением доли инновационной продукции
Финансовый	+ отдача инвестиции и расширение опыта предприятий / – сложность оформления гарантий	мотивация предприятий к партнерству с государством посредством экономического обеспечения гарантий и юридической прозрачности
Распределение рисков	+ способствует привлечению инвестиций / – привлечение инвестиций преимущественно в общественно значимые проекты	переориентация на привлечение инвестиций в производственную модернизацию частного бизнеса
Институциональный	+ институты и инструменты / – институты преимущественно на региональном уровне	распределение институтов и инструментов ГЧП по уровня экономической системы
Реализация стратегии импорто-замещения	+ выпуск отечественной продукции / – межорганизационное взаимодействие субъектов рынка	переход от модели создания ГЧП преимущественно по инициативе региональных институтов к модели инициативных проектов импорто-замещения от субъектов рынка
Цифровизация экономики	+ внедрение отдельных IT-технологий / – преимущественно отраслевое развитие	переход к системному внедрению IT-технологий в организациях-участниках ГЧП
внешние
Процессы глобализации	+ распространенный в мире механизм партнерства / – снижается действие с усилением регионализации	применение международного опыта ГЧП в общественно значимых проектах и расширение компетенций национальных институтов ГЧП
Давление со стороны иностранных инвесторов	+ инвестиции и технологии / – политическое давление на участников ГЧП	в условиях санкционного давления западных государств на российскую экономику смещение в сторону сотрудничества со странами БРИКС, Азиатско-Тихоокеанского региона с акцентом на развитие промышленных технологий

Примечание . Составлено автором.

благоприятные для бизнеса рыночные отношения и сильное государство.

Анализ внутренних и внешних факторов, двойственно влияющих на развитие государственно-частного партнерства, показал, что преимущественно они стимулируют применение механизма ГЧП в практике российской экономике, но в то же время могут препятствовать этому процессу. В результате по каждому фактору предложены меры, способные усилить стимулирующий эффект и нивелировать негативное воздействие на развитие ГЧП в России. Практическая значимость исследования заключается в предложении мер и возможности разработки инструментария усиления позитивного влияния факторов, что повысит инвестиционную привлекательность ГЧП и устойчивость производства общественно полезных благ.