Становление и развитие законодательства о самозанятости в современной России

Новосибирский государственный университет экономики и управления «НИНХ», Новосибирск, Россия, ,

Novosibirsk, Russia, ,

органов государственной власти и научного сообщества. Особое внимание решению вопросов самозанятости уделяет Президент России В.В. Путин, указывая на то, что самозанятым необходимо «предложить понятный и удобный инструмент взаимодействия с государством»1, улучшить налоговую систему для самозанятых2, улучшить налоговый режим для них3, не допустить уход в тень4, не загнать в серую зону и др.

В 2018 г. в России в целях легализации и развития самозанятости граждан был принят Федеральный закон «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима “Налог на профессиональный доход”» (НПД)5, разработан национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициа-тивы»6, а в 2020 г. – федеральный проект «Поддержка самозанятости»7. Их реализация показала, что численность самозанятых с 31 декабря 2020 г. по 31 декабря 2024 г. в России возросла в 7,6 раза8. По данным мониторинга общественного мнения, проведенного ВЦИОМ в ноябре 2022 г., выявлено, что каждый десятый опрошенный имеет свое дело (10 %), за три десятилетия показатель увеличился в 3 раза (1992 г. – 3 %). Хотели бы открыть собственное дело 23 % респондентов, каждый седьмой из этой группы уже что-то делает для этого9.

Необходимо отметить, что в постсоветской России самозанятость не является новым феноменом. Еще в советский период данный вид занятости населения получил развитие в форме индивидуально-трудовой деятельности (ИТД), занятости в личном подсобном хозяйстве, занятии кустарными и ремесленными промыслами и др., осуществлялось ее законодательное регулирование.

В начальный период реформ ученые стали активно изучать самозанятость, главным образом как социально-экономический феномен, в контексте рынка труда и безработицы (Бабенков, 2018; Воловская, 2025; Сербиновская, Сербиновский, 2022; и др.). Но с 2000-х гг. основной акцент в исследованиях сместился в направлении правового аспекта, в контексте легализации самозанятости и предотвращения развития теневых процессов (Жукова, Подмаркова, 2021; Скруг, 2019; Шеина и др., 2018; и др.); анализировались также вопросы правового регулирования самозанятости (Ершова и др., 2021; Журкина, Филиппова, 2023; Семенова, Чуднов, 2017; и др.) и установления правового статуса самозанятых (Ивлиев, Егорова, 2023; Ершова и др., 2021; Серова, 2019; Серова, Серов, 2020; Цуканова, Придатко, 2016; Шемятихина, Сафронова, 2024; и др.). С 2018 г. в связи с принятием Федерального закона «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима “Налог на профессиональный доход”»10 особое внимание стало уделяться правовым аспектам регулирования самозанятости с использованием специального налогового режима (Абрамова, 2021; Ручкина, 2020; Семенова, 2021; Швец, 2021; и др.).

Таким образом, несмотря на множественные исследования самозанятости, проведенные в постсоветской период в российском обществе, вопросы нормативно-правового регулирования данной области в историческом ракурсе недостаточно изучены. Поэтому цель статьи – анализ нормативно-правового регулирования самозанятости граждан в постсоветской России в исторической ретроспективе, выявление тенденций и особенностей. Исследование позволяет обнаружить общие закономерности в правовом регулировании самозанятости, которые имели место в советской и постсоветской России.

Результаты исследования и их обсуждение . Определяющее влияние на развитие самозанятости граждан в постсоветской России оказало принятие новых законодательных и нормативных документов, которые способствовали ее институционализации, а также оказали регулирующее воздействие.

Исследование эволюции нормативно-правового регулирования самозанятости в России в историческом ракурсе позволило выявить основные этапы ее развития: первый (1991–1999 гг.) – становление самозанятости в постсоветской России в связи с принятием Закона РФ «О занятости населения в РФ» в 1991 г.¹; второй (2000–2017 гг.) – развитие самозанятости в связи с ее легализацией и введением в действие Налогового кодекса РФ в 2000 г.²; третий (с 2018 г. по настоящее время) – дальнейшее развитие в связи с принятием Федерального закона «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима “Налог на профессиональный доход”» в 2018 г.³ Охарактеризуем данные этапы.

Первый этап (1991–1999 гг.) – развитие самостоятельной занятости граждан в современной России в связи с принятием Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в 1991 г. Начало становления самозанятости проходило в условиях трансформации советского общества и формирования рыночной экономики. При этом необходимо сказать, что в советском социуме осуществлялось нормативно-правовое регулирование самостоятельной занятости⁴ и функционировал соответствующий механизм (Плюснина, 2025).

С начала реформ в России в процессе построения постсоветского общества стояла задача разработать новый правовой механизм регулирования социально-экономических процессов в различных областях, в том числе в сфере занятости населения, одним из видов которой являлась самозанятость. В рассматриваемый период осуществлялась разработка законодательных актов, регулирующих занятость, далее представлена их характеристика.

• 1.    В 1991 г. был принят Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации»⁵, где были представлены правовые аспекты развития сферы занятости и самозанятости. В п. 3 ст. 2 сказано, что к занятым гражданам относятся «самостоятельно обеспечивающие себя работой, в том числе предприниматели, лица, занятые индивидуальной трудовой деятельностью, включая фермеров, а также члены производственных кооперативов»⁶. Следует отметить, что в документе, во-первых, самозанятые считаются занятыми гражданами и включены в сферу занятости; во-вторых, в их число включены предприниматели и лица, осуществляющие ИТД; в-третьих, определены виды деятельности граждан, которые самостоятельно обеспечивают себя работой. Сравнение трактовок в рассматриваемом законе с представленными ранее в Основах законодательства Союза ССР и республик о занятости населения⁷ показало, что они идентичны.

• 2.    Особое значение на начальном этапе становления самозанятости, включая лиц, осуществляющих индивидуальную трудовую деятельность, и предпринимателей, имело принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации², в которой были раскрыты основные права и свободы человека и гражданина. Они реализуются во всех сферах деятельности, в том числе в области занятости и самозанятости: право на труд; право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; запрет на принудительный труд (ст. 37); государственная защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 45) и др.

• 3.    В правовом регулировании самозанятости на первом этапе большое значение имело принятие Гражданского кодекса РФ в 1994 г., где отмечалось, что «предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке» (ст. 2). Далее сказано, что «гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя» (ст. 23)³. Необходимо отметить, что в Гражданском кодексе понятие «самозанятость» не используется, речь идет только о предпринимательской деятельности. При этом, как уже указывалось, в Законе РФ «О занятости населения» 1991 г. предприниматели относились к самозанятым (самостоятельно обеспечивающим себя работой) наряду с другими, в частности лицами, осуществляющими индивидуальную трудовую деятельность, фермерами и членами производственных кооперативов.

При этом необходимо отметить, что в рекомендациях Международной организации труда (МОТ)8 к числу самостоятельно занятых относятся предприниматели, трудящиеся, работающие не по найму, члены производственных кооперативов, а также трудящиеся семейных предприятий, чей труд не оплачивается9.

Сравнение трактовок рассматриваемого понятия, представленных в названных правовых актах, показало, что они мало различаются: во всех дефинициях к самостоятельно занятым отнесены предприниматели, работающие не по найму, и члены производственных кооперативов. В соответствии с Законом РФ «О занятости населения в РФ» к «работающим не по найму» следует отнести самозанятых, включая лиц, осуществляющих индивидуальную трудовую деятельность.

Исследование нормативно-правового регулирования самозанятости на первом этапе показало, что самозанятость граждан рассматривалась в контексте безработицы населения, которая получила развитие в российском социуме с началом формирования рыночной экономики. В связи с принятием указанного закона в России стала осуществляться государственная политика содействия занятости населения (ст. 5) по двум направлениям: активная и пассивная, при этом важным направлением активной политики было содействие самозанятости безработных граждан1.

Второй этап (2000–2017 гг.) – развитие самозанятости в связи с ее легализацией и введением в действие Налогового кодекса РФ в 2000 г. В начале 2000-х гг. органы государственной власти неоднократно поднимали вопрос о необходимости выведения самозанятости из тени. С этой целью была предпринята попытка легализовать деятельность самозанятых с помощью специального налогового режима. Так, в 2000 г. в Налоговом кодексе самозанятость подразумевала использование личного труда, в частности изготовление изделий из дерева, кости, кузнечное, гончарное дело и др., а также ИТД – проведение ремонтных работ, оказание парикмахерских и иных услуг, отнесенных к предпринимательской деятельности, на которые распространялась патентная система налогообложения. Следует отметить, что указанные виды трудовой деятельности можно было осуществлять и без статуса предпринимателя, но только в рамках договора, например, доверительного управления имуществом или др.⁴ Данное решение получило неодобрительную оценку как в научном сообществе, так и среди практикующих специалистов (Семенова, Чуднов, 2017).

Неоднократно к решению проблем самозанятых граждан подключался Президент В.В. Путин, который в 2016 г. на заседании Совета при Президенте РФ вновь поставил вопрос о необходимости легализовать деятельность самозанятых и предложить им понятный и удобный инструмент взаимодействия с государством5. В целях легализации самозанятости были внесены изменения в Гражданский кодекс РФ и другие законодательные и нормативные акты РФ, а именно: налоговые каникулы для самозанятых граждан, осуществляющих уход за больными и престарелыми людьми; репетиторство и др., что позволило вывести из тени самозанятых физических лиц, которые оказывали определенные виды услуг без привлечения наемных работников и не являлись индивидуальными предпринимателями6. Такие граждане освобождались от уплаты налога на доходы физических лиц (НДФЛ) на 2 года, а также от других обязательных социальных взносов. Кроме того, самозанятые граждане, реализующие перечисленные виды деятельности, имели право в соответствии с законом не получать статус индивидуального предпринимателя1. Следует отметить, что принятые меры по выводу самозанятых граждан из тени не достигли желаемого эффекта. Так, по мнению бизнес-омбудсмена Б. Титова, из 15–20 млн самозанятых, находящихся в тени, «за первый квартал 2017 г. на учет в налоговых органах поставили 27 россиян и 13 иностранцев»2.

В 2016–2017 гг. в центре внимания органов власти находился вопрос определения правового статуса самозанятых. Были предложены различные проекты для его законодательного определения. Так, Министерство финансов разработало «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2016 г. и плановый период 2017 и 2018 гг.», в которых было представлено определение самозанятых граждан как физических лиц, не имеющих работодателей и осуществляющих отдельные виды индивидуальной деятельности, приносящей доход без наемных работников3. В проекте Минюста 2018 г. в ст. 3.1 «Самозанятые граждане» также фигурировало понятие «самозанятые» – граждане, отвечающие следующим критериям: физические лица, осуществляющие основанную исключительно на личном участии предпринимательскую деятельность по продаже произведенных такими лицами товаров, оказанию услуг, выполнению работ для физических лиц, в том числе во время, свободное от исполнения обязанностей по трудовому договору; не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей; представившие уведомления об осуществлении указанной деятельности в налоговый орган в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах4. Однако данные проекты не были приняты и правовой статус самозанятых граждан не был определен.

В рассматриваемый период, в 2004 г., в отношении самозанятых граждан внесены поправки в Закон РФ «О занятости населения в РФ»:

• 1)    из ст. 2 «Занятые граждане» исключена формулировка «самостоятельно обеспечивающие себя работой», она заменена на «зарегистрированные в качестве индивидуальных предпри-нимателей»⁵;

• 2)    в ст. 7 «Полномочия федеральных органов государственной власти в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения» внесены следующие изменения:

• – в подп. 5 к полномочиям федеральных органов государственной власти отнесена разработка мер активной политики занятости населения, которая должна была реализовываться в отношении безработного населения, среди основных мер названо содействие самостоятельной занятости безработных⁶;

  – добавлен подп. 7 в следующей формулировке: «координация деятельности по созданию экономических условий для обеспечения занятости населения, развития предпринимательства и самозанятости»⁷;

• 3)    в ст. 15 «Федеральная государственная служба занятости населения» в подп. 4 п. 1 добавлено, что деятельность данной службы направлена на «организацию мероприятий активной политики занятости населения», в частности содействие самозанятости безработных граждан⁸.

Таким образом, исследование нормативно-правового регулирования самозанятости граждан на втором этапе показало, что были предприняты попытки легализации самозанятости с использованием патентной системы и налоговых каникул, а также определения статуса самозанятых. Кроме того, федеральные и региональные органы в процессе реализации государственной политики, касающейся занятости населения, в соответствии с Законом РФ «О занятости населения в РФ» (2004 г.) осуществляли развитие предпринимательской деятельности и самозанятости граждан, при этом особое внимание уделялось активизации самозанятости безработных (Гильтман и др., 2019).

Третий этап (с 2018 г. по настоящее время) – дальнейшее развитие самозанятости в связи с принятием Федерального закона «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима “Налог на профессиональный доход”» в 2018 г.¹ В соответствии с положениями этого документа налогоплательщиками налога на профессиональный доход признаются физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, перешедшие на специальный налоговый режим в порядке, установленном настоящим Федеральным законом². Закон вступил в силу с 1 января 2019 г., его действие распространяется до конца 2028 г. Переход на самозанятость с использованием специального налогового режима имел ряд преимуществ, основными из них являются простой способ регистрации, при котором не требуется посещать налоговый орган, формировать налоговую декларацию; легальная трудовая деятельность; выгодные налоговые ставки и др. (Плюснина, Воловская, 2023: 543). Однако, наряду с преимуществами, специалисты выделяют ряд недостатков: специальный налоговый режим был распространен не на всех лиц; не перечисляются социальные страховые взносы; пенсионный стаж не исчисляется, поскольку не запрещается использовать наемный труд; и др.

Результаты проведения эксперимента по применению специального налогового режима показали, что в исследуемый период произошло повышение численности самозанятых граждан как плательщиков НПД. Так, с 31 декабря 2020 г. по 31 декабря 2024 г. численность самозанятых, применяющих специальный налоговый режим, возросла в 7,6 раза, в том числе численность физических лиц – в 7,9 раза, а индивидуальных предпринимателей – в 4,1 раза3. За весь период действия эксперимента количество граждан, применяющих специальный налоговый режим и получающих поддержку, в 2024 г. повысилось в 15,5 раза по сравнению с данными 2020 г.4 Это говорит об успешности эксперимента.

Для проведения эксперимента, в соответствии с указами Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 2045 и 21 июля 2021 г. № 4746, был разработан национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы»7, в рамках которого реализовывались четыре федеральных проекта, один из которых «Поддержка самозаня-тости»8. Его основными направлениями были оказание информационно-консультационных и образовательных услуг, финансовая и кредитная поддержка самозанятых граждан и др. Для оценки эффективности данного проекта использовались два показателя: количество самозанятых граждан, зафиксировавших свой статус и применяющих специальный налоговый режим НПД, и численность самозанятых, получивших меры поддержки. Отметим, что указанные проекты осуществлялись с 2019 по 2024 г.

В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2024 г. № 309 определен новый перечень национальных проектов до 2030 г. и на перспективу до 2036 г.9, в который был включен проект «Эффективная и конкурентная экономика»10. В его состав вошел федеральный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициа-тивы»1. Содержание проекта предусматривает сохранение ключевых инструментов поддержки малого и среднего предпринимательства, но в нем полостью отсутствует информация о поддержке самозанятости граждан.

Рассматривая развитие нормативно-правового регулирования самозанятости в современной России, необходимо особо остановиться на Федеральном законе «О занятости населения РФ» № 565-ФЗ (в редакции от 8 августа 2024 г.). Анализ показал, что в нем не используются термины «самозанятость» и «самозанятые»2. Как уже было отмечено, эти понятия присутствовали в первых версиях документа (1991, 1996 г. и др.), но в последующем были заменены на термин «предпринимательство». Более того, из текста была исключена ст. 5 «Государственная политика в области содействия занятости населения», в которой ранее говорилось о самозанятости по отношению к безработным, в новой редакции основной акцент вместо самозанятости сделан на поддержке предпринимательской инициативы граждан. То же касается ст. 28 и 32, в которых также речь идет о содействии началу осуществления предпринимательской деятельности безработными гражда-нами3. Как мы видим, термин «самозанятость» полностью исключен из рассматриваемого закона и заменен на термин «предпринимательство».

Завершая анализ правового регулирования самозанятых в постсоветский период, следует отметить, что в настоящее время Правительство РФ предприняло действия по созданию условий для лиц, перешедших на специальный налоговый режим НПД. Так, для снижения риска дефолтов заемщиков в лице представителей малого и среднего бизнеса, а также самозанятых в 2025 г. был принят закон о кредитных каникулах, в соответствии с которым они могут раз в 5 лет запрашивать у банков приостановку платежей по кредитам сроком до 6 месяцев4. Кроме этого, на рассмотрении в Государственной думе находится законопроект об оплачиваемых больничных для самозанятых (на момент написания статьи он принят в первом чтении)5. В соответствии с проектом самозанятый может осуществлять добровольную уплату страховых взносов как плательщик НПД. Как мы видим, органы власти предпринимают действия, направленные на нивелирование проблем, с которыми сталкиваются самозанятые, перешедшие на специальный налоговый режим, что способствует дальнейшему легальному развитию данной деятельности.

Выводы . Подведем итоги исследования эволюции правового регулирования самозанятости граждан в современной России.

• 1.    На начальном этапе становления самозанятости важное значение отводилось принятию Закона РФ «О занятости населения в РФ» в 1991 г., в соответствии с которым были заложены правовые основы развития самозанятости в российском социуме. К самозанятым гражданам были отнесены предприниматели, лица, занятые индивидуальной трудовой деятельностью, и другие категории граждан, самостоятельно обеспечивающие себя работой, тем самым было законодательно закреплено право работать в режиме самозанятости. В представленном документе феномен самозанятости рассматривался в контексте безработицы как направление активной политики в области занятости и возможность реинтеграции безработных в сферу труда. На этом этапе была принята Конституция РФ 1993 г., где обозначены ключевые права и свободы человека и гражданина, реализуемые во всех сферах деятельности, в том числе в сфере самозанятости граждан, а также Гражданский кодекс, где предприниматели, как уже указывалось, были отнесены к самозанятым.

• 2.    В начале 2000-х гг. развитие самозанятости граждан в современной России столкнулось с проблемой необходимости вывода ее из тени. В 2000 г. введен Налоговый кодекс и для легализации самозанятости разработан налоговый режим. В этих условиях самозанятость и индивидуальная трудовая деятельность были отнесены к предпринимательству, на них стала распространяться патентная система налогообложения, а также предусматривалось введение налоговых каникул

  для самозанятых. Однако данные инициативы не дали желаемых результатов (Плюснина, Во-ловская, 2023). Президент РФ В.В. Путин неоднократно подключался к решению вопроса выхода из тени самозанятых и инициировал поручения, в которых указывал на необходимость определения правового статуса таких граждан. С этой целью министерства и ведомства разрабатывали законопроекты, в которых были представлены определения самозанятых, но ни один из проектов не был принят. Следует отметить, что на этом этапе в Закон РФ «О занятости населения в РФ» (в 2004 г.) внесены, на наш взгляд, противоречивые поправки, связанные с тем, что в ст. 2 формулировка «самостоятельно обеспечивающие себя работой (самозанятые)» была заменена на «зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей»; а в ст. 7 к числу полномочий федеральных органов власти было отнесено содействие самозанятости безработных граждан, а также развитию предпринимательства и самозанятости (ст. 7).

• 3.    Новый этап в эволюции правового регулирования самозанятых получил начало в 2018 г., когда был принят Федеральный закон «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима “Налог на профессиональный доход”», целью которого была легализация самозанятости и определение их правового статуса. Необходимо отметить, что, во-первых, данный документ неофициально был назван специалистами как «закон о самозанятости», хотя соответствующий термин в нем не был представлен; во-вторых, к самозанятым были отнесены лица, перешедшие на специальный налоговый режим НПД. Следовательно, правовой статус самозанятых так и не был определен.

Особенностью данного периода является то, что для реализации эксперимента были разработаны национальный проект «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», федеральный проект «Поддержка самозанятости», ФНС был создан единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, в котором представлена статистика обозначенных проектов, в частности сведения о количестве самозанятых граждан, зафиксировавших свой статус и применяющих специальный налоговый режим НПД. Добавим, что на этом этапе вышла новая редакция Федерального закона «О занятости населения РФ» в 2024 г., где уже не использовались понятия «самозанятость» и «самозанятые». Они были заменены на термин «предпринимательство», а основной акцент с самозанятости сместился на поддержку предпринимательской инициативы граждан.