Структура аппарата правительства в зависимости от конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации

Введение .

Специфика национально-государственного устройства, федеративный характер конституционноправового статуса России отражается и на системе органов государственной власти посредством выделения в ней двух уровней: федерального и регионального. Будучи составляющим звеном структуры публичных органов, региональные органы государственной власти реализуют возложенные на них задачи и полномочия, опираясь на федеральную законодательную базу и нормативно–правовые акты, принятые и действующие в конкретном субъекте Российской Федерации.

Федеральный центр устанавливает общие принципы создания и функционирования данных региональных органов публичной власти, предоставляя субъектам Российской Федерации значительную свободу в определении системы органов государственной власти. Положения части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации [1] гарантируют субъектам федерации демократические и диспозитивные правовые основы построения и функционирования публичных органов власти регионального уровня.

Результаты .

Организационная структура «вспомогательных» органов, оказывающих содействие другим органам государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации полномочий, возложенных на них, признается одним из важнейших и актуальных вопросов наравне с организацией базовых (основных) органов государственной власти, в целом. Данные вопросы включены в перечень задач, требующих разрешение на каждом законодательном уровне. В общих положениях, ранее действовавшего Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих прин- ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [11], было указано на то, что правовой основой процесса создания, функционирования и прекращения деятельности органов региональной власти являются конституционные положения, федеральные конституционные и федеральные законы, а также региональные нормативно-правовые акты.

Аналогичная норма закреплена и в действующем Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (ч. 4 ст. 1) [3]. Российский законодатель еще раз подтвердил самостоятельность субъектов Российской Федерации в установлении системы основных и вспомогательных публичных органов региональной власти (ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ).

Принцип разделения государственной власти обязывает субъекты Российской Федерации в обязательном порядке формировать исполнительные органы власти. Фундаментальность и незыблемость данной установки подтвердил еще в начале XXI века Конституционный Суд Российской Федерации [7].

Важно отметить, что отсутствуют общеобязательные федеральные стандарты, как к организации указанных публичных органов власти, так и их аппаратов. Данная тема не исследована и на научном уровне. Если Аппарату Правительства Российской Федерации посвящена только одна работа (написанная еще в конце 90-х годов XX века) [8], то в отношении субъекта Российской Федерации такие комплексные исследования отсутствуют.

Официально на федеральном уровне не закреплены отличительные черты Аппарата Прави- тельства в зависимости от конституционноправового субъекта Российской Федерации, не определен его правовой режим и организационно-правовая форма деятельности.

Например, актуальными для обсуждения являются вопросы:

– о признании аппарата Правительств органом исполнительной власти;

– определения его сущности и назначения;

– требований, предъявляемых к качественному и количественному составу в зависимости от вида субъекта Российской Федерации, к механизму формирования;

– реализации возложенных на них полномочий.

Разрешение указанных проблем затруднено в связи с отсутствием официальной позиции федерального центра по данной теме и с наличием правового пробела в регулировании конституционно-правового статуса Аппарата Правительства субъекта Российской Федерации. На общегосударственном уровне закреплены только фундаментальные основы образования и функционирования Аппарата Правительства Российской Федерации [2]. В подзаконных актах Правительства РФ (регламенте и Положении [4]) определены «функции, структура, порядок организации деятельности, а также полномочия Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации».

В тоже время, в действующем Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ, отсутствуют какие-либо правовые основы, определяющие правовой статус Аппарата Правительства в субъектах Российской Федерации. Термин «аппарат» используется федеральным законодателем только по отношению к мировым судам и к деятельности законодательного представительного органа. Данным федеральным законом заложены демократические основы в формировании системы вспомогательных государственных органов, в том числе и структуры Аппарата Правительства, предоставив полномочии высшего должностному лицу субъекта (часть 3 статьи 31).

Структуру и состав Аппарата Правительства субъекта РФ следует отличать от состава и структуры Правительства субъекта РФ как высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

В первой модели анализу подвергаются руководящий состав Аппарата, департаменты и отделы, деятельность которых направлена на содействие Правительству субъекта Российской Федерации в реализации его полномочий.

Во втором случае характеризуется качественный и численный состав высшего органа исполнительной власти (правовой статус председателя, его заместителей, министров), непосредственно

го реализующего государственные задачи и функции.

Основное назначение Аппарата заключается в содействии Правительству субъекта Российской Федерации в осуществлении им основной деятельности. По сути, по аналогии с задачами, поставленными перед Аппаратом федерального Правительства, функционирование аппаратов региональных правительств направлено на реализацию обеспечительных и контрольных функций по отношению к основным органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Следовательно, аппараты правительства обоих уровней по отношению к основным исполнительным органам власти следует рассматривать как вспомогательные (обслуживающие) органы государственной власти, наделенные специальной компетенцией [9, с. 75]. В то же время, отдельные субъекты Российской Федерации признают Аппараты Правительств органом исполнительной власти, например, в Нижегородской [14], Оренбургской [5] областях.

Полагаем, что аппарат Правительства субъекта Российской Федерации является органом государственной власти без отнесения их по правовому статусу к исполнительной ветви власти. Задачи и полномочия Аппарата Правительства не охватывают реализацию основных функций российского государства.

Отдельные представители юридической науки не согласны с концепцией абсолютной свободы субъектов Российской Федерации в формировании системы государственных органов исполнительной власти и органов, обеспечивающих их деятельность. Обосновывается необходимость разработки и принятия на федеральном законодательном уровне отдельного нормативноправового акта, определяющего конституционноправовой статус органов исполнительной власти, их видовое разнообразие как на федеральном, так и на региональном уровне [10, с. 16].

Специфика Аппарата Правительства субъекта Российской Федерации обуславливается видом субъекта. В конституционной реальности выделяют два направления формирования Аппарата Правительства: как отдельного органа исполнительной власти, так и в виде единого органа, направленного на обслуживание не только высшего исполнительного органа власти, но и высшего должностного лица субъекта (например, губернатора). Для примера, первый вариант формирования и функционирования аппарата правительства характерен для таких субъектов как Республик Башкортостан [6], Татарстан [17] и Нижегородская область [14]. Создание совместного аппарата обозначено нормативноправовыми актами Республики Удмуртия, Кировской, Пензенской, Самарской, Саратовской, Ульяновской областей, Пермского края.

Следовательно, в Российской Федерации аппарат Правительства субъекта может реализо- ваться как отдельная структура или как составная часть другой структуры (чаще всего, аппарата губернатора). Первое направление соответствует федеральной тенденции о закреплении правового статуса Аппарата Правительства Российской Федерации как самостоятельного органа государственной власти.

Количественные и качественные показатели структуры Аппарата правительства субъектов Российской Федерации зависит от возложенных на них функций и полномочий. При определении конкретной структуры прослеживается абсолютная самостоятельность субъекта Российской Федерации в решении данного вопроса. Например, структура Кабинета Министров Республики Татарстан включает руководителя Аппарата, двух заместителей (управляющего делам и начальника управления по координации взаимодействия органов исполнительной власти), шесть секретариатов, двенадцать управлений, пять отделов [13].

Структурными подразделениями Аппарата Правительства Республики Башкортостан являются департаменты, отделы, секторы.

Аппарат в Правительстве Нижегородской области возглавляет руководитель Аппарата, имеющий в своем подчинении первого заместителя руководителя Аппарата и заместителя руководителя Аппарата. Структура включает: два управления; 10 секретариатов, восемь из которых оказывают содействие заместителям губернатора, два – заместителям Председателя Правительства. Особо следует обратить внимание на специфичные для Аппарата Правительства Нижегородской области: наличие одной группы советников и одной группы, обеспечивающей взаимодействие с региональным парламентом [15]. Если последнее структурное подразделение встречается в Аппаратах Правительств других субъектов, то группа советников, по сути – «уникальный» элемент, характерный для Нижегородской области.

Структура Аппарата Губернатора и Правительства Пензенской области включает один архивный департамент; одно представительство Правительства Пензенской области при Правительстве Российской Федерации; правовое управление Правительства Пензенской области; семь управлений; три тематических отдела (по общим вопросам; по работе с документацией; по взаимодействию с федеральным центром) один секретариат, обслуживающий как Правительство, так и Губернатора Пензенской области [16].

Структура Аппарата Губернатора и Правительства Оренбургской области состоит из семи управлений, четырех отделов по обеспечению деятельности губернатора и вице-губернаторов, двенадцать управлений и отделов, содействующих функционированию Правительства по различных направлениям, два аппарата антитерро-ристической и антинаркотической комиссий, одну спецчасть [12].

Как правило, руководитель Аппарата Правительства субъекта Российской Федерации по своей должности, в рамках основного органа исполнительной власти, занимает должности заместителя высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Функциональное предназначение секретариатов направлено на оказание содействия председателю и заместителям Председателя Правительства субъекта Российской Федерации в выполнении возложенных на них полномочий.

Сфера деятельности управлений и отделов как структурных подразделений Аппарата Правительства субъекта ориентирована на обеспечение функционирования отдельных профильных министерств (комитетов, отделов), организацию документооборота и делопроизводства, взаимодействия Правительства с другими органами исполнительной власти, ведения бухгалтерского отчетности и осуществление Правительством субъекта Российской Федерации деятельности в правовом поле.

В тоже время, следует обратить внимание на особенности формирования структуры объединенного аппарата Губернатора и Правительства. Основным структурным подразделением является секретариат, деятельность которого направлена, прежде всего, на обеспечение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Взаимосвязь структуры Аппарата Правительства и вида, статуса субъекта Российской Федерации, выражается, во-первых, в системе нормативноправовых актов, регулирующих его правовое положение. Так, на уровне республик правовые основы о данном государственном органе закрепляются в конституциях, законах и других нормативно-правовых актах, в иных субъектах – в уставе и также – в перечисленных актах.

Полагаем, что независимо от вида субъекта правовой статус Аппарата Правительства, его структура должны быть определены в соответствующем тематическом регламенте и положении (по аналогии с моделью федерального правотворчества в данном направлении).

Во-вторых, влияние конституционного правового статуса субъекта отражается на структуре Аппарата Правительства субъекта в вопросе выделения подразделений в зависимости от закрепленной за Аппаратом компетенции и системы органов исполнительной власти в данном субъекте, уровня взаимодействия с Аппаратом Губернатора, федеральным центром, иными органами государственной власти указанного региона.

Заключение .

Подводя итог рассуждениям, резюмируем:

Форма государственного устройства России предопределила структуру системы органов гос ударственной власти. Наличие федеративного построения взаимоотношения государства и ее территориальных подразделений является основой для выделения двух уровней органов государственной власти: федеральных и региональных.

Актуальным является вопрос о необходимости унификации в этой области нормативноправовых актов субъектов Российской Федерации.

На Аппарат Правительства субъекта Российской Федерации возложены значимые управленческие полномочия, реализация которых влияет на качество работы, в целом, высшего исполнительного органа исполнительной власти.

Следует признать, что конституционно-правовой статус Аппарата Правительства субъекта Российской Федерации практически не исследован и не изучен.

Полагаем, что по своему правовому положению, Аппарат Правительства субъекта не является органом исполнительной власти. Его предназначение заключается в обеспечении эффективной организации работы непосредственно правительства субъекта как высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации. Именно Правительство субъекта реализует от имени государства определённые стратегические функции и задачи в пределах территории конкретного региона, а Аппарат Правительства содействует данной деятельности.

Думается, что на федеральном уровне следует сосредоточиться над унификацией правовых основ организации и деятельности аппарата Правительства субъекта Российской Федерации, выделив в Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ статью 32.1, закрепляющую феде-