Теоретические аспекты развития региональной системы общего образования в условиях применения программно-целевого метода управления

Управление образовательной системой предстает как совокупность сложных процессов, эффективная реализация которых возможна лишь на научной основе. Современным научным основанием описания и реализации управления представляется системный подход. Его осуществление производится в соответствии с программно-целевым принципом (подходом) управления. Функциональное назначение принципа — целевая ориентация управления и придание ему характера системы в соответствии с основной целью. Реализация программно-целевого подхода в управлении образованием — один из основополагающих приоритетов развития образовательной системы.

В то же время любое управленческое действие характеризуется наличием цели и выработкой управляющих воздействий по ее достижению. Все это говорит о том, что программно-целевое управление не является чем-то принципиально новым.

За последние годы в Республике Бурятия произошли существенные сдвиги в организации управления образованием. Совершенствуется правовая база академической самостоятельности образовательных учреждений, преодолевается ведомственный подход к управлению образовательными учреждениями. Осуществляется процесс взаимодействия государственных и общественных форм управления образованием. Новые подходы к управлению образованием закреплены в действующих законодательных актах. Основная цель дальнейшего реформирования управления образованием — создание эффективной региональной системы управления образованием, обеспечивающей взаимодействие государства и общества в интересах динамичного развития и ориентации на удовлетворение запросов личности и общества в условиях модернизации системы образовательной сферы. Исходя из данных предпосылок, актуализируется проблема развития региональной системы общего образования и поиск эффективных методов управления данным процессом.

Современная педагогика располагает значительным научным потенциалом для исследования проблемы развития и модернизации региональной системы образования, включающим исследования инновационных подходов к развитию региональных систем образования (B. C. Иванов), исследования экономических, социальных, управленческих аспектов развития региональных систем образования (А. И. Авдяков, Т. О. Толстых, Г. В. Севастьянова и др.). В области теории и методологии управления — это вопросы системного и программно-целевого подходов (Т. М. Давыденко, А. Е. Капто, В. С. Лазарев, А. М. Моисеев, М. М. Поташник, П. И. Третьяков и др.) [3, 4].

Исходя из анализа особенностей программно-целевого управления некоторые авторы выделяют два подхода к трактовке данного понятия: расширенное и узкое (Е. П. Голубков, Л. С. Пекарский, Б. А. Райзберг). Программно-целевое управление в широком смысле — это «воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. При этом средства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, оргструктура и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла)» [2].

Из этого определения следует, что на стадии выработки управленческого воздействия сущность системного анализа и сущность программно-целевого управления практически совпадают. Однако программно-целевое управление в отличие от системного анализа включает и реализацию принятого решения. Целью же системного анализа является только выработка рекомендаций для подготовки управленческого решения.

В узком смысле «сущность программно-целевого подхода в управлении сводится только к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа, являющихся единым плановым документом, в котором отражены все особенности данного подхода» [3].

В современной теории образования находят отражение два основных вида программ. Это программы развития образовательных систем и образовательные программы. И те, и другие могут выступать в качестве целевых [1].

Образовательные программы обладают признаками целевых программ лишь в случае их взаимосвязанности с программами развития образовательных систем и согласованности с ними.

Итак, региональное программно-целевое управление в образовании:

• •    имеет системный характер;

• •    подчинено федеральным образовательным целям;

• •    осуществимо при помощи программ развития образования или согласованных с ними образовательных программ [3].

Таким образом, программно-целевое управление предполагает наличие цели, причем четко осознаваемой, и разработку программы по достижению этой цели. Поэтому при рассмотрении программно-целевого управления образованием особую роль играет единая программа развития образовательной системы.

В государственном масштабе стратегии управления образованием излагаются в федеральных целевых программах и национальном проекте развития образования на перспективу. На их основе разрабатываются региональные программы, в которых стратегии управления образованием уточняются с учетом национальной специфики и местных особенностей региона [4].

На наш взгляд, программно-целевое управление образовательной системой состоит в управлении ее развитием и функционированием в единстве.

Одним из значительных этапов, отражающих модернизацию отечественной образовательной структуры, является реализация приоритетного национального проекта «Образование». В основе данного проекта лежит программно-целевой подход в управлении образованием, в котором осуществляется интеграция и синтез основных принципов управления и планирования: целевого (направленности на конечный результат), комплексности, связи целей и ресурсов, конкретности, единства отраслевого и территориального планирования (как преодоления местничества и ведомственности).

Программно-целевой подход в управлении образованием, особенно в период модернизации, предполагает наличие интегрированных целей управления и программы развития, построенной в соответствии с этими целями. В теории образовательная цель выступает как основание либо системообразующий элемент при построении образовательных систем. Цель, целевой заказ, наряду с начальным состоянием системы педагогического образования, предстают как основания реализации программно-целевого принципа (подхода). Основания системы управления обуславливают определенные стратегию и тактику управления.

ПНП «Образование» был призван ускорить модернизацию российского образования, результатом которой станет достижение современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и сложившимся социально-экономическим реалиям.

Одним из масштабных направлений реализации ПНП «Образование» является Комплексный проект модернизации образования (КПМО), основной целью которого является — предоставить всем школьникам независимо от места жительства возможность получать качественное общее образование. При этом под качеством образования понимается удовлетворение актуальных и перспективных запросов и потребностей личности, общества, государства, включая социальную мобильность, профессиональную и жизненную успешность, физическое, психическое и нравственное здоровье граждан. По мнению исследователя развития региональных систем образования А.И. Адам-ского, конечной целью реализации КПМО является внедрение единой информационной системы, повышение автономности образовательных учреждений, обеспечение качества образования и расширения общественного участия в управлении образованием.

Комплексный проект модернизации образования Республики Бурятия реализовывался в заданных на федеральном уровне рамках, в которых каждый регион, муниципалитет, учреждение, педагог имели возможность на своем уровне в проектном режиме участвовать в модернизации системы образования. Общие перспективы развития определены в направлении компетент-ностного подхода, исходя из которого, происходят изменения в требованиях к содержанию и условиям организации образовательного процесса. Это, в свою очередь, влечет за собой изменения в понимании результатов образования и способов их оценивания в каждом отдельном регионе, в том числе и в Республике Бурятия.

Внедрение Комплексного проекта модернизации образования в Республике Бурятия началось с издания распоряжения Правительства РБ от 09.04.2007 г. № 228-р об утверждении и мероприятиях по обеспечению реализации Комплексного проекта модернизации образования Республики Бурятия на 2007–2009 гг. Это позволило заключить соглашения о реализации проекта во всех муниципальных образованиях республики и создать на местах нормативно-правовую базу для проведения мероприятий по пяти направлениям проекта [6].

Для управления проектом была сформирована и утверждена приказом Министерства образования и науки РБ от 03.07.07 № 964 республиканская рабочая группа, в которую вошли как ответственные по направлениям реализации проекта, так и представители общественных институтов, эксперты. По аналогии создавались муниципальные рабочие группы и школьные рабочие группы в пилотных общеобразовательных учреждениях, вступивших в эксперимент по НСОТ с 1 сентября 2007 г.

Первый этап реализации приоритетного национального проекта «Образование» привлек позитивным изменениям в системе образования: повышению качества образования, улучшению материальной базы школы, обновлению организационной инфраструктуры, активизации работы с родителями, устранению замечаний в уставах школ и др.

Одним из наиболее важных социальных эффектов реализации национального проекта «Образование» явился рост доверия к власти, к тем мерам государства, которые направлены на поддержку и развитие общего образования.

В эпоху глобализации и новых технологий, возникло понимание, что образование — это не просто социальная сфера, а вложение средств в будущее страны, в котором участвуют государство и общество, предприятия, организации, граждане — все заинтересованные в качественном образовании. Однако, необходимо, отметить, что простое увеличение финансирования не всегда приводит к решению проблем образовательной сферы. В связи с этим, возникает необходимость решать сложившиеся проблемы комплексно, эффективно используя существующие ресурсы.

Комплексный проект модернизации образования Республики Бурятия на 2007–2009 годы предусматривал повышение качества образовательных услуг для населения и эффективности расходования бюджетных средств по следующим направлениям: введение новой системы оплаты труда работников общего образования, направленной на повышение доходов учителей; переход на нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений; создание единой независимой региональной системы оценки качества образования; развитие региональной сети общеобразовательных учреждений, обеспечивающей соответствие условий обучения современным требованиям; обеспечение общественного участия в управлении образованием. Ключевой задачей, стоящей перед образованием республики на тот период являлось ин-ституциализация изменений.

Комплексный проект модернизации образования обеспечил начало сложным системным изменениям в образовании. Одним из наиболее важных социальных эффектов и экономической основой модернизации общего образования в Республике Бурятия стал переход на нормативно-подушевое финансирование общеобразовательных учреждений, что предполагает отказ от сметно-затратного принципа управления и переход к управлению по результатам [6].

Таким образом, использование программно-целевого подхода в управлении развитием региональной системы общего образования характеризуется информационной открытостью структурных компонентов, их непрерывным взаимодействием друг с другом и с внешней средой; является структурообразующим основанием данного процесса, влияет на него, стимулирует, обеспечивает реализацию комплексных целевых программ и выступает алгоритмом эффективного управления развитием региональной системы образования. Качество реализации программно-целевого метода управления в процессе развития региональной системы образования обеспечивается комплексом педагогических (стимулирование субъектов управления развитием региональной системы образования; коллективное проектирование образовательной среды региона; разнообразие форм подготовки педагогов к восприятию, освоению и распространению программно-целевого метода управления) и социально-экономических условий (разработка программ основывается на реализации экономического федерализма; изменяется характер планирования — место жестких директив в плане занимает индикативное планирование; программно-целевая основа планирования демократизируется [3]; программы строятся на тщательном анализе целей, предвидении, основанного на знании; учет конкретных условий; учет влияния внутренних и внешних факторов на систему управления; ориентация всех звеньев образования не только на удовлетворение изменяющихся потребностей общества и региона, но и на удовлетворение дифференцированных образовательных запросов личности).