Типология механизмов реализации целей государственного предпринимательства публично-правовых компаний

Последний период развития теории государственного управления связывается с исследованием особенностей функционирования субъектов госсектора в разрезе предпринимательского подхода. Одной из заметных особенностей называется трансформация организационно-правовых форм государственных

ГРНТИ 06.56.45

EDN BQRSFI

Дмитрий Сергеевич Яковлев – соискатель кафедры проектного менеджмента и управления качеством Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Контактные данные для связи с автором: 191023, г. Санкт-Петербург, наб. канала Грибоедова, 30-32 (Russia, St. Petersburg, Griboedov canal emb., 30-32). Тел.: +79112905605.

агентов, направленных на повышение эффективности достижения национальных целей и реализации программ социально-экономического развития общества. Это наблюдается в нормативно-правовых документах развития РФ на период до 2030 года, в которых предполагается наличие полномочных агентов, реализующих поставленные задачи публичного управления.

Полномочия таких субъектов предполагают разработку эффективной управленческой тактики, направленной на решение экономических и социальных задач обеспечения благосостояния общества в конкретной социально-экономической области, где необходимы комплексные оригинальные стратегии, учитывающие предпринимательские подходы. Так Романовская О.В. связывает вовлечение субъектов частного права в государственное управление с делегированием полномочий и называет это новой моделью управления, при которой применяются предпринимательские подходы [1]. Теоретической основой данной модели признаются постулаты теории либерализма Л. Мизеса [2], ассоциированный с действиями государственного вмешательства ради всеобщего благосостояния го сударства.

Методика исследования

В работе М. Маццукатто приводится системная аргументация возникновения государственного предпринимательства и показывается, что оно направлено на создание новых технологических возможностей, в развитии которых требуются крупные начальные инвестиции, для того чтобы организовать децентрализованную сеть акторов выполнить рискованное исследование или действие, обеспечивающих динамичный процесс развития страны [3].

Это объясняется тем, что в современной экономике знаний недостаточно просто инвестировать в инфраструктуру или стимулировать спрос на расширение производства, так как требуется более мотивирующее и интенсивное организационное воздействие. При этом во многих работах отечественных и зарубежных идет речь о необходимости конкретных исполнителей данных функций - агентов государства, причем предполагается, что они будут о существлять как поиск дополнительной выгоды, так и обеспечивать её получение, причем не только в материальной форме [4].

Это наблюдается в нормативно-правовых документах развития РФ на период до 2030 года, в которых предполагается наличие полномочных агентов, реализующих поставленные задачи публичного управления. Полномочия таких субъектов предполагают разработку эффективной управленческой тактики, направленной на решение экономических и социальных задач обеспечения благосостояния общества в конкретной социально-экономической области, где необходимы комплексные оригинальные стратегии, учитывающие предпринимательские подходы. По оценкам Росстата, количество хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной собственности, по организационно-правовым формам (по данным государственной регистрации) снижается, что представлено на рисунке.

Об эффективности таких агентов высказываются эксперты Счетной палаты, в оценке которых не обнаруживается признание значительного улучшения корпоративного управления в государственном секторе. Однако в этих же материалах указывается и на малоэффективность использования государственного имущества по сравнению с субъектами частного бизнеса, что связывается со следующими проблемами, выделяемые в материалах Счетной Палаты РФ: непрозрачность и отсутствие контроля действий государственных корпораций и государственных компаний большинству государственных органов власти; неразвитость нормативно-правовой базы, регулирующей их деятельность; отсутствие системы комплексного целевого планирования; отсутствие у государственных корпораций и государственных компаний собственных учредительных документов; нецелевое использование выделяемых ресурсов, малоэффективность самих названных организаций потенциально высокая коррупционная емкость института государственных корпораций.

Основные результаты

Ключевыми субъектами государственного предпринимательства, прежде всего, выступают государственные корпорации, особенностью которых является особенный организационно-правовой статус, сочетающий в единой системе элементы государственного управления и хозяйственной деятельности для выполнения общественно значимых задач при одновременной ориентации на экономическую эффективность, то есть они формируют и общественную, и экономическую ценность. При этом, формирование капитала и объемы финансового обеспечения со стороны государства ставят ограничения в деятельности госкорпораций, поэтому возникает необходимость самостоятельного финансирования их деятельности, основывающаяся на независимом управление капиталом с целью коммерциализации продукции [5].

Рис. Количество хозяйствующих субъектов, относящихся к государственной собственности (по данным Счетной Палаты РФ)

Госкорпорация имеет ограничения на продажу своих товаров и услуг на коммерческой основе в связи с различными специфическими функциями и задачами, что затрудняет финансовую самостоятельность многих унитарных предприятий и НКО. Альтернативной организационно-правовой формой распоряжения государственным имуществом рассматриваются ППК, которым делегируются властные полномочия для достижения целей коммерческого и некоммерческого характера для обеспечения безопасности жизнедеятельности и благосостояния страны. ППК определяется унитарной некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией и наделенной функциями и полномочиями публично-правового характера, которая осуществляет деятельность в интересах государства и общества [6]. Причем создание конкретной ППК связано с изданием федерального закона или указа Президента Российской Федерации на основании решения о её создании, утвержденного Правительством Российской Федерации. ППК также могут создаваться и в результате реорганизации акционерных обществ, где 100% акций принадлежат Российской Федерации.

Основной целью создания публично-правовой компании является не только осуществление хозяйственной деятельности в качестве юридического лица - собственника своего имущества, но и реализация публичных интересов, в связи с чем компания наделяется полномочиями органов государственной власти. Как следствие, для всех публично-правовых компаний характерны особые, не свойственные иным юридическим лицам гражданская правосубъектность, система управления, проявление имущественной обособленности. Федорова И.А. подчеркивает, что у публично-правовых компаний есть ряд преимуществ перед государственными корпорациями и государственными компаниями: могут создаваться не только на основании федерального закона, но и указа Президента Российской Федерации; могут учреждать некоторые формы юридических лиц (ассоциации (союзы), коммерческие организации и т.д.); у всех публично-правовых компаний законодательно закреплено наличие исполнительного органа; у публично-правовых компаний появляется свой собственный устав, что делает их ближе к другим юридическим лицам [7].

В отличие от традиционных государственных организаций, деятельность ППК сочетает элементы публичного управления и хозяйственной деятельности. ППК наделяются государством полномочиями по реализации государственных задач, одновременно участвуя в экономических отношениях, управляя инфраструктурами и обеспечивая функционирование отраслевых систем. Таким образом, нормативноправовые особенности ППК отражают специфику НКО, госкорпораций и органов власти, что отражается на особенностях развертывания функций управления ППК. Причем очевидно, что ППК государством делегировано создание не только экономической ценности, но и общественной в определённой области, что возможно благодаря более гибкой адаптивной системы управления, более эффективное использование ресурсов.

Далее рассмотрим ППК Российской Федерации с позиции реализуемых ими функций, организационных форм и методов управления. В настоящее время создано шесть публично-правовых компаний, деятельность которых охватывает различные сферы социально-экономического развития, включая решение социальных проблем, развитие инфраструктур, организацию и регулирование отраслевых рынков, а также формирование условий для развития новых сегментов экономики. Характеристики ППК показаны в таблице 1.

Таблица 1

ППК как субъектный инструмент реализации государственного предпринимательства

ППК	Основные функции ППК	Формируемая общественная и экономическая ценность
ППК «Фонд развития территорий»	Защита прав участников долевого строительства; формирование компенсационного фонда; завершение строительства проблемных объектов; развитие инфраструктуры ЖКХ и территорий; проведение государственной экспертизы и развитие цифровой платформы экспертизы	Снижение социальных рисков в строительстве; восстановление жилищных прав граждан; повышение устойчивости строительного рынка; развитие инфраструктуры жилищной сферы
ППК «Российский экологический оператор»	Формирование системы обращения с ТКО; развитие инфраструктуры переработки отходов; стимулирование инвестиций в отрасль; развитие экономики замкнутого цикла; координация региональных операторов	Стимулирование рынка переработки отходов; снижение экологических рисков; развитие отрасли вторичных ресурсов
ППК «Во-енно-строи-тельная компания»	Строительство объектов военной и социальной инфраструктуры; обеспечение обороноспособности государства; взаимодействие с подрядными организациями; выполнение государственных контрактов	Обеспечение национальной безопасности; создание инфраструктуры обороны; развитие строительного комплекса в оборонной сфере
ППК «Единый заказчик в сфере строительства»	Функции государственного заказчика и застройщика; управление строительством объектов государственной собственности; реализация инфраструктурных проектов; восстановление инфраструктуры новых регионов. Согласно Федеральному закону от 22.12.2020 №435-ФЗ, направления расходования средств, полученных ППК, в том числе в результате приносящей доход деятельности, устанавливаются Правительством Российской Федерации	Развитие государственной инфраструктуры; повышение эффективности бюджетных инвестиций в строительство
ППК «Единый регулятор азартных игр»(НК)	Контроль и надзор за рынком азартных игр; администрирование целевых отчислений; борьба с нелегальным рынком; обеспечение финансирования спорта	Легализация и прозрачность азартных игр; рост внебюджетного финансирования спорта
ППК «Роска-дастр»	Предоставление государственных и иных услуг в сфере геодезии, картографии и кадастра; развитие инфраструктуры пространственных данных; создание и развитие информационных систем; обеспечение кадастрового учета и регистрации прав; участие в формировании рынка пространственных данных. Согласно Федеральному закону от 30.12.2021 №448-ФЗ «О публично-правовой компании «Роскадастр», доходы от деятельности компании, за исключением платы за предоставление сведений из государственных реестров и фондов, поступают в распоряжение компании для выполнения возложенных функций	Развитие инфраструктуры пространственных данных; повышение качества государственных услуг; формирование рынка геопространственной информации; снижение транзакционных издержек в экономике

Вместе с тем установлено, что, несмотря на единую правовую природу, ППК существенно различаются по характеру реализуемых функций и используемых организационных механизмов. В частности, деятельность ППК может быть связана с компенсацией социальных рисков, реализацией инфраструк- турных проектов, регулированием отраслей, развитием рынков и созданием цифровых систем и сервисов, то есть обнаруживается наличие различий в реализации ими экономической функции государства. Элементная система организации ППК как объекта управления представлена в таблице 2.

Таблица 2

Элементная система организации ППК как субъекта управления (составлено автором)

Учредитель – РФ. Учреждается законом, указом, распоряжением	Цели: некоммерческие; коммерческие в формате «эффект» для третьего лица»	Ресурсное обеспечение: госимуще-ство; бюджетное финансирование возвратные инвестиции; инвестиции
Органы управления: правительство; профильное министерство; наблюдательный совет; директор	Функции: регулирующая; обеспечения безопасности граждан; предпринимательская; просветительская; стимулирующая	Отчетность: публичная 1 раз в год

Проведённый анализ показывает, что ППК, несмотря на общую институциональную природу, существенно различаются по целям создания, реализуемым функциям и используемым организационным механизмам достижения поставленных целей. В одних случаях их деятельность ориентирована, в основном, на решение социальных задач и компенсацию рисков, в других – на развитие инфраструктуры, регулирование отраслей или формирование новых рынков и экономических процессов. То есть, можно утверждать, что данные организации выступают инструментом реализации экономической функции государства, позволяя государству участвовать в организации экономических процессов, развитии инфраструктур и регулировании отдельных отраслей экономики с целью развития страны.

Таблица 3

Типология механизмов реализации поставленных целей публично-правовых компаний

Механизм предпринимательской модели	Основная функция	Организационный механизм	Примеры
Социально-компенсационный	Социальная защита и восстановление экономических отношений	Управление компенсационными фондами, участие в имущественных и финансовых отношениях	ППК «Фонд развития территорий»
Инфраструктурный	Реализация инфраструктурных проектов	Функции государственного заказчика, организация строительства	ППК «Военно-строительная компания», ППК «Единый заказчик в сфере строительства», ППК «Роскадастр»
Отраслевое регулирование и координации	Организация и регулирование отраслевых рынков	Контроль, надзор, администрирование отраслевых процессов	ППК «Единый регулятор азартных игр», ППК «Роска-дастр»
Развития отраслевых систем и рынков	Формирование и развитие новых отраслей	Стимулирование инвестиций, развитие инфраструктуры, привлечение инвестиций в её развитие	ППК «Российский экологический оператор», ППК «Роска-дастр»
Платформенно-инфраструктурный	Развитие инфраструктур данных и цифровых систем, в том числе с использованием полученной прибыли	Оператор цифровых платформ и информационных систем	ППК «Роскадастр»

Однако, деятельность данных организаций имеет общую особенность – они выступают институциональным механизмом реализации предпринимательского подхода государства с целью обеспечения благосостояния общества. Это позволяет сделать вывод о целесообразности типологизации механизмов публично-правовых компаний по характеру реализуемого ими государственного предпринимательства.

На основе проведенного анализа, можно выделить несколько типов механизмов (таблица 3). Предложенная типология отражает множественность механизмов государственного предпринимательства и может использоваться для анализа механизма и совершенствования управления публично-правовых компаний в системе государственного управления.

Заключение

В условиях цифровой экономики ППК выступают важным инструментом реализации экономической функции государства на основе предпринимательского подхода. Установлено, что ППК функционируют как государственные агенты-операторы, сочетая выполнение публичных полномочий с участием в организации и стимулировании экономических процессов. Проведённый анализ позволил выявить различия в их функциях и организационных механизмах деятельности. На этой основе предложена авторская типология механизмов реализации поставленных целей ППК. Одновременно можно констатировать, что ППК реализуют в основном интегрированные формы предпринимательства. В то же время ППК «Роскадастр» реализует комплекс механизмов, что присуще гибридной модели государственного предпринимательства, то есть является более сложным. На основании этого ППК «Роскадастр» представляется интересным объектом будущего исследования механизма управления по гибридной модели государственного предпринимательства.