Торги по приватизации государственного и муниципального имущества в электронной форме: проблемы методологии и практики

Сквозная интеграция, которая существует, например, между официальным сайтом закупок zakupki.gov.ru и электронными площадками по Закону № 44-ФЗ, позволяет транслировать все юридически и финансово значимые действия представителей заказчика и его комиссии на электронной площадке сразу в открытую часть сайта закупок (zakupki.gov.ru). Это позволяет всем заинтересованным лицам, в том числе участникам закупочных процедур, контрольным и надзорным органам, своевременно получать информацию о результатах работы комиссии заказчика, случаях и причинах отклонения участника торгов, а также, что важно, об отмене процедуры, изменении условий документации. Также сквозная интеграция освобождает заказчика от информирования участников о том, что обеспечения заявок, внесенные для участия в торгах, снова им доступны или что из-за отмены процедуры их заявки будут возвращены/анну-лированы. При автоматизации торгов для реализации норм Закона № 178-ФЗ такая схема интеграции предусмотрена не была, соответственно, продавец имущества (или организатор торгов от его имени) дважды размещает (всю предусмотренную законом информацию: вначале на портале торгов (torgi.gov.ru), затем – на сайте оператора электронных торгов. При принятии им решения об отмене процедуры, о ее продлении или переносе сроков, продавец еще и отдельно уведомляет третью сторону – претендентов на покупку имущества, уже подавших заявки, о том, что их необходимо отозвать, а также проводит работу с ранее внесенными задатками.

Третья проблема, как это ни удивительно, – психологическая неготовность представителей продавца (организатора торгов) к работе на электронных торговых площадках, страх перед использованием функционала торговых платформ и электронных подписей, позволяющих фиксировать юри- дически значимые действия (публиковать протоколы и решения комиссий, инициировать и завершать процедуры), а также боязнь работы с задатками, которые перечисляются не продавцу имущества, а оператору торгов.

Продавцы имущества чаще всего задают следующие вопросы:

• •    какова гарантия того, что в случае размещения обеспечения заявок на счетах претендентов на электронных торговых площадках они действительно будут обеспечены?

• •    как проверить, что претендент внес задаток на электронной торговой площадке?

В соответствии с пунктом 14 постановления Правительства Российской Федерации № 860 [7]: «Информационное сообщение о проведении аукциона, конкурса, продажи имущества посредством публичного предложения наряду со сведениями, предусмотренными Федеральным законом о приватизации, должно содержать условия о размере задатка, сроке и порядке его внесения, назначении платежа, порядке возвращения задатка, реквизиты счета, а также указание на то, что такие условия являются условиями публичной оферты в соответствии со статьей 437 Гражданского кодекса Российской Федерации. Подача претендентом заявки и перечисление задатка на счет являются акцептом такой оферты, и договор о задатке считается заключенным в установленном порядке».

Таким образом, претендент, подавая заявку, должен обеспечить ее задатком. Подача заявки и обеспечение ее задатком являются условиями для присоединения к публичной оферте продавца имущества, а офертой, в свою очередь, является информационное сообщение о реализации имущества. Электронная площадка проверяет (обязана проверять) выполнение этих условий и при отсутствии средств на лицевых счетах не осуществляет допуск претендентов до процедуры.

В пункте 4 постановления Правительства Российской Федерации № 860 указано, что «з) продавец заключает с претендентом договоры о задатке», что вызывает вопросы продавцов имущества о том, что это за договор задатка и какие реквизиты поступления задатка в нем указывать. Ответа на эти вопросы в постановлении Правительства Российской Федерации № 860 нет, но из совокупности указанных фактов получается, что акцепт оферты (то есть согласие с условиями реализации, прописанными в информационном сообщении) – это подача претендентом заявки и перечисление задатка на свой лицевой счет на электронной площадке. В этом случае договор о задатке (которого в реальности нет) считается заключенным в установленном порядке.

Финансовые проблемы организации и проведения приватизации в электронной форме в основном вытекают из перечисленных проблем. Однако они дополняются неготовностью претендентов (покупателей) к участию в электронных процедурах. В частности, потенциальные покупатели государственного и муниципального имущества не знакомы с процедурами приобретения электронной подписи, аккредитации на электронных площадках, внесения задатков для участия в торгах в личные кабинеты на электронных площадках. Многие претенденты (потенциальные покупатели имущества) фактически вообще не готовы нести какие-либо дополнительные финансовые или временны ́ е затраты ради покупки, возможно, одного-двух объектов за всю жизнь. Именно по этой причине претенденты хотят заявиться совместно с супругом или супругой, что является нарушением, которое легко выявляется при проведении торгов в электронной форме.

В связи с этим продавцам имущества стоит обратить особое внимание на следующие аспекты:

• •    одно лицо имеет право подать только одну заявку;

• •    процедуры и сделки, в которых участвует одно и то же лицо как претен-

  дент – юридическое лицо (представляемое учредителем юридического лица) и как претендент – физическое лицо (учредитель заявляется как физическое лицо), а также процедуры, в которых участвуют аффилированные друг с другом лица (родители и дети, супруги), могут быть признаны недействительными. Имеются соответствующие судебные решения (например, федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа вынес такое решение по делу № Ф08-456/2001).

Четвертая проблема – сложность стыковки «бумажного» и «электронного» процессов, поскольку непосредственно процессу проведения процедуры приватизации имущества в электронной форме предшествует длительный процесс подготовки документации. А после завершения процедуры торгов следует процесс оформления и передачи прав собственности на объекты, который в настоящее время реализован в электронной форме, но таким образом, что договор купли-продажи не передается автоматически с электронной площадки на регистрацию в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (отсутствует законодательно закрепленный порядок). Именно поэтому большинство продавцов имущества фактически вынужденно нарушают правила электронного документооборота.

На практике в отношении стыковки электронного и бумажного документообро-тов наиболее часто возникает вопрос: что делать, если претендент предоставил сканированную копию паспорта гражданина Российской Федерации, но без обложки: отклонять его за несоответствие предоставляемых документов или нет? Ответ на этот вопрос дает постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации», и в нем

описана структура паспорта гражданина Российской Федерации, в пункте 2 которого указано, что «Бланк паспорта имеет размер 88 x 125 мм, состоит из обложки, приклеенных к обложке форзацев и содержит 20 страниц, из них 14 страниц имеют нумерацию в орнаментальном оформлении, продублированную в центре страницы в фоновой сетке…».

Наличие перечисленных проблем привело к тому, что значительное количество процедур приватизации имущества, которые проводились на протяжении 2019 и большую часть 2020 года, были признаны несостоявшимися, отменены или перенесены по причине отсутствия заявок претендентов или уклонения победителей от подписания договоров купли-продажи. В связи с признанием процедур несостоявшимися продавцам необходимо было размещать имущество на продажу повторно, для чего требовалось внести изменения в информационное сообщение и документацию по процедуре. Если между первой и последующими повторными процедурами оказывался большой временной разрыв, то возникала задача повторной оценки имущества, выставляемого на продажу. Особенно проблематичной оказывалась ситуация повторного проведения процедур, связанных с реализацией акций (долей в пакетах акций) публичных акционерных обществ, собственниками которых являлись органы власти. В этом случае волатильность акций, которые общество размещало на открытом рынке, влияла на капитализацию компании, а через нее – на конечную стоимость пакетов, принадлежащих органам власти.

С середины 2019 года риски возникновения дополнительных затрат на закупку услуг оценки стоимости имущества и акций, а также неэффективного расходования средств бюджета из-за повторной попытки продажи имущества (в нашем случае – акций) стали значимыми для органов власти. При этом обзор обращений, поступающих оператору электронных торгов (см. [9]), по- зволяет сделать вывод о том, что максимальная вероятность таких рисков локализована у региональных и муниципальных продавцов имущества.

В связи с этим возникла задача исследования «узких мест» в процессе закупки органами власти услуг оценки имущества и акций для целей приватизации. До 2015 года закупка услуг оценки проводилась только посредством электронного аукциона в рамках Закона № 44-ФЗ с единственным критерием оценки участников – ценой (подробнее см. [10]). Однако, как показала практика, в отличие от закупки стандартных канцелярских товаров и разных расходных материалов, которые имеют высокую степень каталогизации и описаны в нормативных справочниках Министерства финансов Российской Федерации, услуги оценки уникальны и по смыслу ближе к научным исследованиям и консалтинговым услугам, чем к товарам. В связи с этим с 2015 года закупка услуг оценки имущества может проводиться не только посредством аукциона, но и любым другим способом (открытый конкурс с дополнительными требованиями (см. [4]), запрос предложений или запрос котировок).

В рамках открытого конкурса заказчик (орган власти, закупающий услуги оценки для нужд приватизации) может установить группу критериев, одним из которых обязательно является цена предложения участника (чем ниже, тем лучше), а к остальным критериям относятся опыт выполнения аналогичных работ (оказания услуг), квалификация специалистов, которые будут проводить оценку, членство в саморегулируемой организации и отсутствие замечаний со стороны саморегулируемой организации в отношении организации-оценщика. Полный перечень требований перечислен в пункте 7 Приложения 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2015 года № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к то- варам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям».

Преимущество открытого конкурса перед электронным аукционом заключается не только в том, что конкурс позволяет изучить предшествующий опыт и репутацию организации-оценщика, но и рассчитать и установить (при должной квалификации закупщика) такой критерий, как срок гарантии на выполненные работы, в рамках которого исполнитель может пересмотреть результаты оценки в случае их недостоверности и (или) объективного изменения рыночной стоимости актива. Последнее особенно актуально при оценке акций акционерных обществ. Более того, поправки в Закон № 44-ФЗ (статьи 96, 34) с 1 июля 2019 года позволили заказчикам устанавливать требования об обеспечении гарантийных обязательств поставщика на поставленные товары, выполненные работы, оказанные услуги. Это означает, что срок гарантии может являться не только критерием оценки участника, но и должен быть обеспечен средствами исполнителя контракта – от него на весь гарантийный срок требуется залог (денежные средства или банковская гарантия), риск утраты которого будет принуждать исполнителя своевременно выполнять мероприятия в рамках гарантийного срока. По внутренним оценкам специалистов АО «ЕЭТП», значительная часть заказчиков не устанавливает в качестве критерия выбора поставщика (исполнителя, подрядчика) гарантийный срок на выполненные работы (оказанные услуги) либо формально подходит к расчету сум- мы обеспечения гарантийных обязательств при заключении контракта. Законом № 44-ФЗ предусматривается, что размер обеспечения гарантийных обязательств не должен превышать 10 процентов от начальной (максимальной) цены контракта. Многие заказчики устанавливают его на уровне 0,1 процента от НМЦК 3, что, как правило, составляет ничтожно малую сумму и не наносит существенный урон исполнителю контракта, если он вообще не выполнит свои обязанности по гарантии. Однако открытый конкурс имеет два недостатка: его труднее проводить с точки зрения методологии оценки, и он длительнее по срокам (минимальной срок закупки посредством проведения аукциона – 10–12 календарных дней, включая заключение контракта, посредством проведения конкурса – порядка 25 дней).

Запросы предложений по своей сути приближены к конкурсам, но проводятся крайне редко, что обусловлено сложным порядком оценки (приближен к конкурсу), условно-ограниченным перечнем случаев проведения (в Законе № 44-ФЗ запрос предложений рекомендовано использовать лишь в отдельных случаях), большой нагрузкой на заказчика по подготовке документации и соблюдению правил оценки. Общий срок проведения процедуры и выхода на заключенный контракт таким способом более длительный, чем в аукционе, но короче, чем в конкурсе.

Запросы котировок по смыслу приближены к аукционам – выбор поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется только по цене, при этом максимально возможная сумма, на которую можно приобрести товары, работы и услуги, не превышает 500 тысяч рублей, и в совокупности заказчик может купить на сумму не более 10 процентов (или 100 миллионов рублей) от своего совокупного годового объема закупок. В связи с этим этот способ применяется реже аукциона, но чаще запроса

³ НМЦК – начальная (максимальная) цена контракта – стартовая стоимость торгов на понижение в закупках.

предложений или конкурса. Существенным плюсом запроса котировок являются очень короткие сроки выбора исполнителя и заключения контракта – до 10 календарных дней.

Реальная статистика применения способов закупок и условий контрактов демонстрирует, что большинство региональных и муниципальных заказчиков, находящихся в группе риска в части неэффективной закупки услуг оценки, по-прежнему используют аукционы для закупки услуг оценки. За период с 1 июня 2019 по 31 декабря 2020 года было проанализировано 3 689 процедур закупки государственными и муниципальными заказчиками услуг оценки объектов движимого и недвижимого имущества, из которых 33 процедуры были связана с закупкой услуг оценки акций и долей в уставном капитале хозяйствующих субъектов. Было проведено 422 запроса котировок, 73 открытых конкурса, 3 180 электронных аукционов. В среднем стоимость начальной (максимальной) цены контракта составила около 1,5 миллиона рублей. Максимальная стоимость контракта на закупку услуг оценки составила 3 миллиона рублей, минимальная – 88 899 рублей (см. [12]).

Формально заказчики могут использовать еще один способ закупки услуг оценки – закупку у единственного поставщика (источника). Однако частоту применения этого способа ограничивают положения закона о том, что стоимость одного контракта не должна превышать 600 тысяч рублей, а в совокупности заказчики за год могут приобрести товары, работы и услуги таким путем не более чем на 10 процентов от СГОЗ 4 (в денежном эквиваленте – не более чем на 2 миллиона рублей).

Интересно отметить, что 236 процедур из проанализированных размещены с признаком «преимущество для субъек- тов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций». Согласно Закону № 44-ФЗ заказчики обязаны ежегодно не менее 15 процентов от СГОЗ закупать у указанных категорий поставщиков посредством проведения конкурентных процедур (конкурсы, аукционы, запросы котировок и запросы предложений), участниками которых могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства (таким образом реализуются положения законодательства о поддержке малого и среднего бизнеса 5). Поскольку были проанализированы завершенные процедуры, по которым заключены контракты, то фактически чуть менее 50 процентов поставщиков услуг оценки для нужд региональных и муниципальных органов власти – это оценщики – субъекты малого предпринимательства. С точки зрения поддержки малого бизнеса это хороший результат, однако по статистике Министерства финансов Российской Федерации и данным справочной правовой системы «Гарант» чаще всего в реестр недобросовестных поставщиков за ненадлежащее исполнение контрактов попадают именно субъекты малого предпринимательства 6.

Таким образом, основные риски при закупке услуг оценки имущества органами власти связаны с недостаточно эффективным выбором способа закупки, размещением закупки среди потенциальных контрагентов из «группы риска», а также недостаточной проработкой проектов контрактов и неиспользованием возможностей установления требований по гарантии, предоставляемой на выполненные работы (оказанные услуги). Это лишает собственника имущества, закупившего услуги оценки, возможности обратиться к оценщику для повторной подготовки заключения и вынуждает его проводить повторную закупку.

Учитывая преимущества и недостатки различных способов закупки, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, при переводе имущественных торгов по приватизации в электронную форму органу власти необходимо учитывать риски неявки на процедуру претендентов (потенциальных покупателей) и при заключении контрактов на оказание услуг (выполнение работ) по оценке активов закладывать финансовые резервы для повторного обращения к оценщикам либо резервы времени для проведения повторной процедуры закупки услуг оценки.

Заключение

В ходе практической реализации имущественных торгов в электронной форме сформировались направления решения рассмотренных проблем и предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты.

• 1.    Внести изменения в статьи 18 и 23 Закона № 178-ФЗ в части признания несо-стоявшимися аукционов и продажи посредством публичного предложения, если победители уклонились от подписания договора купли-продажи. Кроме дополнения указанных статей нормами о признании процедуры несостоявшейся, необходимо внести поправки, касающиеся действий продавца имущества в таких ситуациях (а именно переход к следующему способу продажи: от аукциона к публичному предложению, от публичного предложения к продаже без объявления цены), а также о сроках, в течение которых процедуры могут быть проведены повторно. Также целесообразно ввести норму о возможности заключения договора с участником, который занял второе место на торгах, в случаях отказа победителя от покупки имущества. Эта норма применятся правительством Москвы в рамках реализации имущества города и позволяет за один подход реализовать имущество, не проводя повторных процедур, что

• экономит время и ресурсы организаторов торгов, обеспечивает своевременность реализации программы приватизации.

• 2.    В пункты 44, 102 и 118 Постановления № 860 целесообразно внести поправки относительно признания аукциона продажи посредством публичного предложения и продажи без объявления цены несосто-явшимся в случае уклонения победителя от подписания договора купли-продажи и исполнения его условий в установленные сроки.

• 3.    Создать реестр недобросовестных покупателей в сфере приватизации имущества, в который сроком на один год будут включаться участники торгов, два раза и более ставшие победителями и при этом уклонившиеся от заключения договоров купли-продажи имущества за срыв торгов продавца. Это предложение может казаться спорным с точки зрения правовой практики, однако существует статистика организаторов торгов, которые отмечают присутствие на рынке недобросовестных претендентов, умышленно срывающих приватизационные торги органов власти.

Предлагаемые поправки позволят оптимизировать процедуры реализации имущества и повысить качество договорной работы, проводимой по итогам торгов по приватизации имущества.