Унификация и кодификация законодательства в области государственной и муниципальной службы в Российской Федерации: особенности, проблемы и пути их решения

Проблема унификации и кодификации деятельности органов государственной и муниципальной власти в РФ становится более актуальной в условиях стремительно изменяющейся правовой составляющей государства. Существующие нормативные акты, регулирующие сферу государственного и муниципального управления, противоречат друг другу и создают правовые пробелы, что снижает эффективность функционирования государственных и муниципальных органов [6, с. 141].

Важно, что отсутствие унифицированной системы правового регулирования негативно отражается на таких факторах, как качество предоставляемых услуг и уровень доверия граждан к институтам публичной власти [5, с. 5].

Исходя из вышеперечисленного, целью работы будет анализ актуальных препятствий в сфере унификации и кодификации нормативно-правовой базы государственной и муниципальной служба.

Описание проводимого исследования

В рамках работы для достижения поставленной цели определены следующие задачи: выявить основные особенности унификации и кодификации законодательства о государственной и муниципальной службе, на этой основе установить пробелы в действующем законодательстве, а также предложить меры, способствующие их устранению. Ключевыми участниками процесса являются представители органов законодательной власти, правозащитные организации и эксперты в области права государственного управления. Их деятельность оказывает значительное влияние на процесс кодификации и унификации норм, регулирующих службу в государственных и муниципальных органах власти. Актуальность темы обусловлена необходимостью повышения правовой определенности и, как следствие, эффективности деятельности государственных и муниципальных органов власти России.

Что нужно делать с законодательством?

Ясно на эту тему глава государства высказался еще в конце декабря 2019 года в ходе встречи с руководством палат Федерального Собрания Российской Федерации: «Я думаю, что основополагающие положения Конституции лучше не трогать, а Конституцию лучше не менять, но какие-то вещи, связанные с тем, что жизнь меняется и встают какие-то задачи, которые, мы полагаем, можно было бы как-то отрегулировать по-другому. В том числе Вы сейчас упомянули взаимоотношения между муниципальными органами власти, государственными органами власти, имея в виду, что у нас должна быть создана единая система публичной власти. Вот об этом тоже нужно подумать, конечно, не ущемляя интересов и прав муниципальных образований» 1.

Правовую основу институтов государственной и муниципальной власти составляют Конституция и федеральные законы. Конституция Российской Федерации устанавливает фундаментальные принципы — основы, на которых формируется вся система публичной власти в стране.

Федеральные законы, в свою очередь, регулируют систему, принципы организации и функционирования государственных и муниципальных органов, устанавливают пределы их компетенции. В частности, рассмотрим Федеральный закон № 25ФЗ «О муниципальной службе» как основной нормативный акт, определяющий организацию муниципальной службы. Указанный закон характеризует муниципальную службу как особый вид профессиональной деятельности, регламентируемой с учетом особенностей трудового законодательства и специфики муниципальной службы. Он прямо определяет правовую основу служебных отношений в муниципальной службе, регулируя порядок формирования и функционирования кадровой системы органов местного самоуправления. Вместе с Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными актами субъектов РФ данный закон формирует правовую основу статуса муниципальных служащих, их прав, обязанностей и ответственности.

Закон устанавливает, что деятельность муниципальных органов власти основано на определенных принципах, а именно:

• 1)    приоритет прав и свобод человека и гражданина;

• 2)    равный доступ граждан к муниципальной службе и равные условия ее прохождения;

• 3)    профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

• 4)    стабильность муниципальной службы;

• 5)    доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

• 6)    взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

• 7)    единство основных требований к муниципальной службе ².

Аналогичные (с учётом специфики) принципы регулируют государственную службу, что показывает единство основ государственной и муниципальной службы и определяет их функциональную и практическую общность. «Вместе с тем органы местного самоуправления являются органами публичной власти, и, хотя органы местного самоуправления организационно отделены от органов государственной власти, функционально они с ними связаны самым непосредственным образом. По этой причине государственная гражданская и муниципальная служба базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление» [4, с. 35–36], — считает Елена Киреева.

Так, рассматривая особенности нормативно-правового регулирования, можно рассмотреть их неточности.

Несмотря на то, что необходимость изменений была затронута Президентом в 2019 году, она не перестает быть актуальной. Единая система публичной власти должна стремиться к унификации нормативно-правовой базы, т. е. — процессу качественного улучшения формы и содержания нормативных правовых актов. Развитие названного процесса осуществляется по конкретным направлениям, таким как законодательная компетенция или разработка единых нормативных актов [7, с. 81].

Унификация подразумевает подведение правовых норм в соответствие друг с другом, удаление противоречий между этими нормами, а также создание единой правовой системы, которая сможет обеспечивать стабильные правовые отношения в сфере деятельности государственных и муниципальных органов власти как можно дольше.

Однако, преследуя нашу цель, необходимо рассматривать проблемы, учитывая, что унификация является лишь промежуточным этапом. Конечным результатом изменения законодательства является кодификация, т. е. деятельность нормотворческих органов государственной власти, направленная на создание нового нормативно-правового акта, призванного регулировать определенные общественные отношения. Кодификации не только собирается нормативный материал, но и устраняются противоречия в системе норм права, вносятся новые правовые положения, отвечающие требованиям времени [1, с. 10; 2; 3, с. 27–28].

Не стоит упускать факт того, что в процессе кодификации и унификации существуют свои препятствия, которые замедляют развитие законодательства и, в частности, деятельность органов государственной и муниципальной службы [9, с. 8].

Отсутствие единого центра кадровой политики на госслужбе представляет одну из них. Существуют различные департаменты, советы, управления и иные подразделения кадров ведомств и министерств — единого центра нет. Политика выбора кадров как институт фактически выведена из стратегического контура управления в России. В связи с этим возникают проблемы с отбором и оценкой кадров, а также проблема недостаточной мотивации и профессионального развития сотрудников. Сохраняются различные запросы к разным кадрам, что снижает эффективность деятельности государственных органов 3 [10].

Следующей проблемой можно отметить фрагментарность законодательства и недостаточную согласованность ключевых нормативных актов, что приводит к правовой неопределённости и противоречиям в применении норм. Примером можно отметить противоречие Трудового кодекса и федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»:

Трудовое законодательство:

Согласно Трудовому кодексу РФ, работники имеют право на забастовку для урегулирования коллективных трудовых споров (ст. 409 ТК РФ) 4.

Законодательство о государственной службе:

Законодательство о государственной гражданской службе прямо запрещает госслужащим участвовать в забастовках (ст. 17 ФЗ о государственной гражданской службе РФ) 5.

Также на практике это выражается в долгой адаптации нормативно-правовой базы государственной и муниципальной службы к современным условиям времени; так, например, отсутствие отдельного акта, регламентирующего гибкие формы трудовых отношений, ограничивает возможности реализации эффективности работы кадровых органов.

Уровень совершенства механизмов профессионального развития (вопросы организации аттестации, повышения квалификации и стимулирования персонала) составляет следующую проблему, стоящую перед правовой основой государственной и муниципальной службы. «Текущая система повышения квалификации и обучения госслужащих недостаточно результативна: 43 % опрошенных сотрудников госорганов признали, что пройденные ими образовательные программы никак не влияют на качество их работы. При этом 90 % опрошенных сотрудников, работающих в государственном секторе более 10 лет, считают, что их профессиональные навыки отстают от навыков коллег из коммерческого сектора»6, — по данным экспертной записки Счетной палаты РФ 2021 года.

Низкий уровень регулирования этого направления в долгосрочной перспективе снижает качество кадрового потенциала, что негативно сказывается на эффективности исполнения государственных функций.

Заключение и вывод

Таким образом, с учетом вызовов современных перемен, перед законодательной властью стоят задачи системного пересмотра и перестройки правового поля государственной и муниципальной службы. Важным направлением должна стать интеграция новых управленческих подходов в процесс службы, а также развитие кадровой политики, ориентированной на ответственность и поддержание должного уровня профессионализма.

Однако все эти проблемы необходимо расценивать как препятствия, которые требуют немедленных мер, например, создание полноценного элемента стратегического контроля системы государственного управления. Его основными задачами станут внедрение инструментов контроля и управления уровнем культуры в федеральных госорганах, формирование и поддержа- ние единой системы методов, а также норм и стандартов работы с кадрами на государственной и муниципальной службе. Кроме того, орган займётся созданием системы развития талантливых сотрудников.

Определить, разработать базовые требования к личным и профессиональным качествам служащих независимо от их специализации — важный аспект их работы.

Методическое обеспечение является важной частью успешного применения законодательства, поэтому необходимо усилить систему разработки рекомендаций, разъяснений и обучающих-методических материалов. Это повысит качество правоприменения и снизит риски неправильной интерпретации или исполнения норм. Разработать и внедрить полный цикл работы с персоналом на службе, включающий в себя кадровое планирование, привлечение, оценку, обучение и мотивацию сотрудников. Представленные меры позволят улучшить механизм профессиональной подготовки, что непосредственно повысит эффективность институтов государственной и муниципальной службы 7.

Заключительной мерой можно отметить развитие нормативной базы, обеспечивающей цифровизацию кадрового управления посредством внедрения таких федеральных информационных систем, как например, Единая информационная система управления кадровым составом. Применение современных технологий и механизмов кадрового управления в перспективе способствует стандартизации процессов и повышению эффективности контроля за кадровым составом. Использование такого подхода поспособствует устойчивости системы государственной службы в России, повышению её качества и адаптации к дальнейшим вызовам системы.

В перспективе указанные меры позволят согласовать правовую систему и обеспечить ее целостность, это обеспечит стабилизацию требований, повысит прозрачность процедур и уровень профессионализма служащих.