Влияние децентрализации управления на деятельность советской милиции (1953–1960 гг.)

Введение .

Процессы централизации и децентрализации сопровождают МВД на протяжении всей истории развития советского государства, затрагивая и органы милиции.

Обратимся к понятию «децентрализация управления», которое «как процесс организационного изменения управления характеризуется передачей для выполнения на нижние иерархические уровни управления функций, какие прежде были закреплены за звеньями управления более высоких уровней или входили в компетенцию вышестоящих органов, и увеличением количества функций за счет их перераспределения по вер- тикали на нижних уровнях. Децентрализация управления в небольших организациях находит свое выражение в делегировании полномочий, демократизации и применении групповых форм принятия решений. В крупных организациях выражается в предоставлении юридической самостоятельности» [1, с. 113].

Среди основных признаков централизации исследователи выделяют:

– концентрацию властных полномочий и решений в едином центре управления; координирование деятельности на всех уровнях власти из центра;

– иерархичность связей;

– специфическую структуру.

К признакам децентрализации относят:

– максимальную приближенность к объектам управления;

– самостоятельность принятия решений;

– доступность общественного участия и контроля;

– саморегулирование;

– соответствующая институциональная организация [2, с. 17].

А.Г. Аганбегян определил, что высокая степень централизации влечет за собой последствия в виде увеличения объема управленческой деятельности, так как одни и те же вопросы рассматриваются несколькими инстанциями, в результате чего, количество работников в управленческом аппарате увеличивается и это приводит к развитию бюрократических тенденций [3, с. 193].

А.П. Коренев, автор ряда трудов по основам управления в органах внутренних дел, выделяет в системе управления общие принципы, к которым относит принцип сочетания централизации и децентрализации, считая его наиболее важным. По его мнению, невозможно решать наиболее эффективно многочисленные вопросы управления исключительно из центра, в связи с чем, именно децентрализация при принятии оперативных решений в системе управления позволит избежать многих проблем [4, с. 21]. Скорее всего, речь в данном случае, должна идти о «нахождении степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия», со стороны ее руководства с учетом выбранных тенденций и сложившихся обстоятельств. Об этом говорит А. Файоль, формулируя принцип централизации, опуская определение принципа децентрализации как существующую данность, не смешивая их [5, с. 129].

А.И. Дуров и А.Н. Мочалов характеризуют «советский период деятельности милиции … сменяемостью процессов централизации и децентрализации» [6, с. 8], что оказывало влияние на порядок управления внутри системы МВД и сказывалось в определенной степени на результатах деятельности органов, которые входили в нее, в том числе и милиции.

Обсуждение .

С 13 октября 1949 г. до 14 марта 1953 г. милиция находилась в подчинении Министерства государственной безопасности с целью улучшения своей деятельности и оказания содействия МГБ СССР в выполнении задач репрессивной политики того времени [7, с. 17]. Однако данное мероприятие не помогло укрепить милицию, так как существовали причины, препятствовавшие этому, а именно: непродуманность оргштатного построения милиции, низкий уровень материальнотехнического обеспечения, недостаток в квалифицированных кадрах, сокращение штата милиции [8, с. 419–420]. Положительная динамика наблюдалась только для системы подготовки кадров милиции, дав «толчок к совершенствованию процесса обучения и внедрению более передовых педагогических технологий» [9, с. 255].

Смерть И.В. Сталина 05 марта 1953 г. положила начало изменениям во внутренней политике государства и затронула деятельность не только высших органов власти, но и правоохранительные органы. В большинстве работ отмечено, что именно в это время «разворачивается межведомственная и межличностная борьба за власть, а также – курс правительства на децентрализацию правоохранительной системы» [10, с. 87, с. 262, с. 37, с. 63, с. 5].

Первый аспект децентрализации управления общесоюзной системой советской милиции связан со значимым событием, произошедшим 22 февраля 1955 г., а именно – созданием самостоятельной системы республиканского руководства органов внутренних дел в Российской Федерации, что можно расценивать не только, как способ снижения чрезмерной централизации в управлении органами внутренних дел, но и как ответную меру на увеличение роста преступности на территории РСФСР, произошедшего в результате нескольких амнистий (1953, 1955 гг.).

В структуре образованного МВД РСФСР было создано Управление милиции, включавшее в себя отдел уголовного розыска и отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности. На указанные подразделения было возложено руководство аппаратами соответствующих подразделений управлений органов внутренних дел краевых, областных, городских и районных исполкомов. В это время права Министерств внутренних дел союзных республик расшились, так как кадровые аппараты могли самостоятельно осуществлять отбор, расстановку и утверждение штатов на местах с учетом сложившихся территориальных особенностей [11, с. 47]. Данное решение свидетельствовало о проявлении интереса со стороны управленческих структур именно к местным вопросам, иллюстрируя нам некоторые признаки децентрализации – приближенность к объектам управления, самостоятельность принятия решений.

В науке сложилась традиционная позиция о том, что параллельное существование МВД СССР и МВД РСФСР на протяжении четырех лет себя не оправдало, так как республиканское российское министерство являлось «промежуточной инстанцией» между союзным министерством и органами внутренних дел по всей стране, в результате чего, снизилось оперативное руководство, увеличился излишний документооборот, а также – материальные затраты на содержание штата министерств [12, с. 478]. На наш взгляд, это мнение ошибочно, так как, в данном случае, необходимо оценивать результаты деятельности министерств по улучшению работы органов милиции на местах через проявление указанных выше признаков децентрализации.

Учитывая масштабы территории Российской Федерации, ее республиканское Министерство внутренних дел имело возможность не только подробно изучать и анализировать деятельность органов милиции автономных республик, краев, областей и районов, входивших в состав РСФСР, но и оказывать содействие в устранении выявленных недостатков.

Данную тенденцию мы можем проследить на примере постовой и патрульной службы милиции. На основании приказа МВД РСФСР № 11 от 25 января 1958 г. начальникам горрайотделов и отделов милиции было предоставлено право самостоятельно, в зависимости от обстановки, маневрировать нарядами постовой и патрульной службы милиции, вносить изменения в дислокацию постов, перемещать наряды, что давало возможность значительно усилить охрану общественного порядка. Одновременно с этим, принимались меры к освобождению милиционеров от выполнения несвойственной им работы, и снимались посты в тех местах, где несение постовой службы не было связано с охраной общественного порядка. Для правильной расстановки нарядов впервые были введены оперативные карты и планы, в крупных городах России получила распространение радиофикация патрульных машин, существовавшая только в Москве и Ленинграде [13]. МВД РСФСР обобщало опыт работы органов милиции, распространяя положительные примеры оптимизации деятельности различных служб. Так, в Оренбургской области была введена практика расширения границ осмотра места происшествия, во всех горрайорганах милиции был заведен картотечный учет ранее сулимых лиц, проживающих на территории района, пересмотрен распорядок работы участковых уполномоченных, ежедневные сборы в отделе милиции были заменены на еженедельные, позволяя больше внимания уделить изучению обслуживаемого участка [14]. Все это свидетельствует о приближении структур управления к проблемам отдельных служб на местах, не распространяясь на деятельность всех подразделений органов внутренних дел, что в условиях рассматриваемого периода времени было невозможно.

Второй этап децентрализации произошел 25 октября 1956 г. На основании совместного постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению работы Министерства внутренних дел СССР» был восстановлен принцип «двойного подчинения» [15, с. 64–65]. Управления Министерства внутренних дел и Управления милиции в областях и краях РСФСР были реорганизованы в Управления внутренних дел исполнительных комитетов краевых, об

ластных Советов депутатов трудящихся. Органы внутренних дел в районах, городах и поселках реорганизовались в отделы милиции исполкомов районных, городских и поселковых советов депутатов трудящихся [16]. Данными мерами устранялась чрезмерная централизация в системе управления органами правопорядка.

По мнению С.Н. Грошева, повысилась ответственность местных Советов за состоянием общественного порядка на подведомственной им территории, расширилась связь между милицией и населением, а также, с местными органами власти, что, в свою очередь, поддерживало законность в деятельности органов правопорядка [17, с. 49–51].

Так, Советы депутатов трудящихся Башкирской и Чувашской АССР, Воронежской, Ивановской, Новосибирской, Пермской, Сахалинской и Челябинской областях, в г. Куйбышеве и других городах создали постоянные комиссии по охране общественного порядка в целях усиления охраны общественного порядка путем привлечения к ней широких масс трудящихся. В состав комиссий вошли ответственные работники советских, партийных, профсоюзных и комсомольских органов, печати, работники милиции, суда и прокуратуры, новаторы производства.

Созданные комиссии осуществляли следующие виды деятельности:

– проводили проверки работы общественности на предприятиях и заводах с нарушителями правопорядка (из числа хулиганов и пьяниц);

– инспектировали организацию охраны общественного порядка, путем выездов в кинотеатры, клубы, на рынки, а также обходов улиц и дворов;

– участвовали в охране общественного порядка совместно с работниками милиции, ОБХСС, ГАИ;

– контролировали работу органов внутренних дел на местах, путем организации дежурств депутатов в отделах милиции;

– выносили решения о предоставлении участковым уполномоченным помещений для приема граждан, установке телефонов на милицейских постах и для участковых уполномоченных;

– проводили профилактические беседы среди трудящихся о работе милиции;

– информировали граждан о совершенных преступлениях и нарушениях общественного порядка;

– организовывали патрулирование в местах отдыха силами населения;

– координировали работу штабов по охране общественного порядка [18].

На наш взгляд, восстановление принципа «двойного подчинения» органов внутренних дел иллюстрирует нам проявление признака децентрализации управления – доступность общественного участия и контроля. Это, в свою очередь, послужило, в некоторой степени, изменению форм и методов деятельности милиции, так как она стала сотрудничать на местах с местными Советами и постоянными комиссиями по охране общественного порядка.

Заключение .

Таким образом, нами были определены аспекты процесса децентрализации управления общесоюзной системой советской милиции и выявлены некоторые, присущие «децентрализации», характерные признаки, а именно: приближенность к объектам управления, самостоятельность принятия решений, доступность общественного участия и контроля, в результате чего, в данном случае, можно рассуждать только о степени децентрализации управления, которая проявилась не в полном объеме. Однако сам факт принятых мер положительно отразился на деятельности органов милиции РСФСР, которые получили большую самостоятельность при принятии решений на местах, а также дополнительную помощь со стороны местных Советов.