Влияние конституционной реформы 2020 года на развитие конституционной доктрины России

К онституционная реформа 2020 года стала знаковым событием для развития отечественного конституционализма и государственности, придав новый значимый импульс для совершенствования конституционного строя России. На сегодняшний день очевидно, что нормативные установления Конституции РФ 1993 года, которые были включены в ее содержание на этапе создания, стали основой концепта современного демократического правового государства, однако при всем этом они не смогли обеспечить стабильное развитие России как суверенного социального государства. Видится, что Конституция 1993 года в ее первоначальной редакции не смогла встроить институт местного самоуправления в систему органов публичной власти, во многом противопоставив его власти государственной. Также Конституция 1993 года, как показывает время, не смогла сформировать концепцию развития России как государства-цивилизации, сплотить государство и общество, обеспечить социальную солидарность и справедливость, а также определить долгосрочную перспективу развития национальной идеи России и национального самосознания россиян.

Конституция не ответила на главный вопрос – каково место России в геополитической картине мира и на какие ценности она должна опираться в своем развитии. Именно поэтому, на наш взгляд, поправки к Конституции, принятые в 2020 году с одобрения большинства граждан страны, стали крайне важными в плане укрепления российской государственности. Они смогли юридически зафиксировать, что Российская Федерация является правопреемником СССР на своей территории, а также правопреемником и правопродолжателем СССР в международных отношениях (ч. 1 ст. 67.1 Конституции РФ). Кроме того, на конституционном уровне было закреплено, что Россия сохраняет память предков, чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды (ч.ч. 2 и 3 ст. 67.1 Конституции РФ). Эти нормы смогли дополнить идейную платформу эволюции России как государства, опирающегося в своем развитии на историче- скую преемственность, государственную целостность, единство государства и общества. Они – это эталон развития России как государства-цивилизации с традиционными ценностями, усиливающими взаимосвязь между государством и гражданским обществом.

Сказанное, однако, не исключает различных оценок проведенной конституционной реформы учеными-конституционалистами и представителями общественности. Так, одни специалисты полагают, что проведенная конституционная реформа стала важнейшим событием в позитивном развитии конституционного строя страны за последние годы, она является предвестником куда более масштабных изменений в сфере государственно-правового строительства и, возможно, служит переходным этапом перед принятием нового Основного закона [1, с. 73].

Другие полагают, что проведенная конституционная реформа имела главной целью перераспределение властных полномочий внутри системы разделения властей и упрекают ее авторов в однобоком подходе к проведенным преобразованиям [8, с. 24-25]. При этом, несомненно, реформа 2020 года оказала прямое влияние на развитие идеи разделения властей в отечественной конституционной доктрине. Она придала новые направления для функционирования и развития каждой из ветвей власти, а также укрепила роль Президента РФ как главы системы органов единой публичной власти.

Третьи абсолютизируют так называемые «социальные поправки» к Конституции, утверждая, что обновленный вариант Конституции РФ направлен на повышение уровня благосостояния всего российского общества, а все остальные поправки носят второстепенный характер [2, с. 71-72].

Представляется, что, несмотря на столь разные оценки концепта конституционной реформы 2020 года, ее сущность сводится к исправлению тех упущений, которые имели место в 1993 году в процессе подготовки ее окончательного варианта, корректировке баланса внутри ветвей власти, укреплению социального вектора Конституции, а также созданию целостной централизованной си- стемы публичной власти, способной эффективно укреплять и развивать государство и гражданское общество.

Не вызывает сомнения, что масштабы конституционной реформы 2020 года столь значимы, что они оказали прямое и существенное влияние на развитие отечественной конституционной доктрины, представив всем специалистам в области государственного права огромную пищу для размышлений и научной дискуссии. Полагаем, что конституционная реформа 2020 года существенно обогатила науку государственного права, сформировав ряд новых подходов к осмыслению сущности и содержания некоторых государственно-правовых понятий и институтов. Во-первых, следует сказать о том, что конституционные поправки 2020 года достаточно широко были обсуждены общественностью, их содержание в ходе обсуждения претерпело определенные изменения, а итоговый вариант поправок был вынесен на общероссийское голосование. По результатам состоявшегося голосования «за» принятие поправок высказались 78,45% граждан страны, принявших участие в голосовании, и 3 июля 2020 года Президент России В.В. Путин принял решение о подписании Указа «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками». Тем самым в современной России был заложен новый конституционный обычай, переоценить значение которого крайне трудно. Поправки к тексту Конституции 1993 года впервые в истории страны получили одобрение народа, что послужило их необходимой легитимацией [10, с. 217-218].

Видится крайне вероятным, что в будущем все поправки к тексту 3-8 глав Конституции также будут выноситься на общероссийское голосование. Такая модель согласования конституционных установлений дает многонациональному народу России исключительную возможность оказывать непосредственное влияние на государственно-правовое строительство. На наш взгляд, будущие масштабные конституционные реформы (а они, несомненно, рано или поздно ожидают наше общество и государство) будут сопровождаться подоб- ным всенародными голосованиями, и голос народа будет оказывать решающее влияние на их претворение в жизнь. Данная новация конституционной реформы 2020 года стала первым знаковым явлением для современной конституционной доктрины страны: благодаря внедрению механизма всенародного голосования по одобрению поправок к тексту Конституции демократические ценности в России продолжают укрепление.

Полагаем, что указанный механизм, который был успешно опробован в 2020 году, может и должен получить нормативное закрепление. Статья 12 Федерального закона от 4 марта 1998 N 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» мы предлагаем дополнить ч. 2.1 следующего содержания: «Президент Российской Федерации может своим указом инициировать вынесение на всенародное голосование подписанного им закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. В таком случае закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации считается одобренным и вступает в силу, если за него проголосовали более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании».

Во-вторых, следует отметить, что реформа 2020 года конституировала такое важное понятие, как система публичной власти. Нельзя сказать, что данный термин не был известен доктрине конституционного права, но до 2020 года он не был закреплен в тексте Конституции РФ. Очевидно, что термин «публичная власть» был включен в 2020 году в текст Конституции в несколько урезанном виде: содержание публичной власти согласно тексту Конституции РФ охватывает собой институт государственной власти и институт местного самоуправления. В действительности в содержание термина «публичная власть» и одноименной системы входят также партийная власть – власть политических партий, а также общественная власть – власть общественных объединений и институтов гражданского общества (профсоюзных, ветеранских, добровольческих организаций и т.д.).

По нашему мнению, в дальнейшем содержание системы публичной власти в России должно быть расширено на конституционном уровне, и в этой системе координат должны найти отражение в том или ином виде институт политических партий и институты общественной власти. Полагаем, что в будущем в Конституции РФ (например, в рамках ст. 70) могла бы появиться следующая норма: «Система публичной власти Российской Федерации включает в себя федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, политические партии и иные общественные объединения».

Тем не менее включение в Конституцию РФ термина «публичная власть» в его сегодняшнем виде позволило выстроить единую вертикаль публичного управления, которая объединяет следующие уровни власти: федеральную власть, региональную власть и местное самоуправление [5, с. 37]. Это стало новацией в современной доктрине конституционного права России, которая смогла активизировать научную дискуссию о содержании понятий «публичная власть» и «система публичной власти».

Подход, реализованный в Конституции РФ, в целом следует признать позитивным для развития всей системы российской государственности. Так, если ранее органы местного самоуправления никоим образом не могли быть отнесены к органам государственной власти, то после конституционной реформы 2020 года их включение в состав единой системы публичной власти позволило завершить процесс централизации системы исполнительной власти в стране и выстроить целостную модель федеративных отношений, где любое муниципальное образование – это неотъемлемый элемент государства, который призван функционировать и развиваться в общем русле развития страны и общества. Очевидно, что сближение государственной власти и местного самоуправления – крайне своевременное решение, которое позволяет найти необходимый консенсус между организационной автономией местного само- управления [11, с. 98] и необходимостью его активного участия в решении общегосударственных задач и реализации национальных проектов [3, с. 136]. Указанный подход также внес заметный вклад в развитие современной конституционной доктрины России.

Необходимо особо отметить, что в рамках централизации местного самоуправления и включения данного института в состав публичной власти в 2025 году был принят и в целом вступил в силу новый рамочный федеральный закон о местном самоуправлении, который, как видится, является отправной точкой в формировании нового профессионального, технологического и ответственного перед местным населением местного самоуправления. Ключевой новацией нового федерального закона стал демонтаж двухуровневой системы организации местного самоуправления и переход на одноуровневую, ядром которой должны стать муниципальные и городские округа.

Думается, что укрупнение муниципальных образований и существенное сокращение их числа в масштабах государства – магистральная линия, которая нацелена на повышение качества функционирования органов местного самоуправления за счет сокращения бюрократического аппарата и снижения расходов на него. Однако во всей масштабной реформе системы местного самоуправления имеются как минимум два неясных момента. Момент первый – как выстроить коммуникацию населения вчерашних сельских поселений и администраций вновь созданных муниципальных округов без утраты доверия граждан. Несомненно, что разрыв населения сельских территорий с институтами публичной власти недопустим, поскольку это грозит обернуться вакуумом власти на местах и еще более медленной степенью реагирования на возникающие проблемы. Полагаем, что в сельских территориях должны работать отделы (представители) администраций муниципальных округов, хорошо знающие специфику и проблемы сельских территорий. Помимо этого, думается, что функционированию и развитию сельских территорий в составе муниципальных округов должно служить активное внедрение цифровых технологий и сервисов на селе и повышение цифровой культуры населения данных территорий. Цифровая трансформация должна помогать администрациям муниципальных округов максимально эффективно коммуницировать с населением сельских территорий и оперативно разрешать возникающие вопросы, в том числе в сфере поддержания ЖКХ и развития инфраструктуры [7, с. 245].

Второй неясный момент, который остается после вступления в силу нового федерального закона о местном самоуправлении, заключается в вопросе финансирования муниципальных округов. Как всем известно, местное самоуправление в России финансово не является самостоятельным. Во многом оно поддерживается за счет субвенций, дотаций из бюджетов субъектов Российской Федерации и заемных средств. Если сохранится существующая модель, то, очевидно, что муниципальным и городским округам без вхождения в специализированные программы развития будет крайне непросто осуществлять возлагаемые на них полномочия. При такой модели развития муниципальных образований добиться повышения эффективности их функционирования, а также повышения уровня жизни населения муниципальных образований будет достаточно непросто. А потому логичным шагом в вопросе повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований и их последующего развития должно стать перераспределение налоговых доходов.

Мы предлагаем обсудить модель, в рамках которой налог, взимаемый в связи с применением УСН, в том числе минимальный налог, должен зачисляться не только в бюджеты субъектов Российской Федерации (норматив 70%), но и в бюджеты муниципальных и городских округов (норматив 30%). Также следует рассмотреть вопрос о возможности зачисления в бюджеты муниципальных и городских округов транспортного налога в отношении физических лиц, на которых зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения по нормативу 50%. Указанная схема, как представляется, несколько снизит доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, но позволит существенно увеличить доходы местных бюджетов, что позволит направить их на развитие инфраструктуры муниципальных образований.

В-третьих, развитие конституционной доктрины после конституционной реформы 2020 года активно сопровождается дискуссией о путях и направлениях дальнейшего совершенствования отечественной системы разделения властей. Говоря об этой составляющей, следует особо отметить, что конституционная реформа не внесла революционных изменений в российскую модель разделения властей: триада законодательной, исполнительной и судебной властей осталась незыблемой, а Президент РФ получил дополнительные возможности по обеспечению согласованного функционирования ветвей власти [4, с. 52]. В частности, в обновленной редакции Конституции РФ указано, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ под общим руководством Президента РФ (ч. 1 ст. 110), а Генеральный прокурор РФ и его заместители назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом РФ (ч. 3 ст. 129). Полагаем, что юридическое подчинение Правительства РФ и Генеральной прокуратуры РФ Президенту страны свидетельствуют об усилении статуса и роли президентской власти, которая де-юре не конституирована, но де-факто является ведущей ветвью власти в современной России.

Представляется, что в результате этих конституционных новаций конституционный статус Президента существенно укрепился, возросло и его влияние на процессы управления государством и развития социальноэкономической сферы жизни общества [6, с. 52]. Очевидно, что роль «первой скрипки оркестра» в системе управления государством и обществом предопределяет за Президентом РФ его статус главы государства. Вместе с тем фактическое руководство Правительством РФ не превращает Президента в составную часть исполнительной ветви вла- сти. Указанное обстоятельство предполагает поиск путей усиления механизмов влияния и контроля за работой Правительства со стороны Федерального Собрания РФ.

Полагаем, что ст. 103 Конституции РФ могла бы быть дополнена пунктом, предоставляющим Государственной Думе РФ право вносить предложения Президенту РФ об освобождении от должности конкретных федеральных министров, чья деятельность по итогам ежегодного отчета Правительства РФ в Государственной Думе получит неудовлетворительную оценку. Подчеркнем, что в настоящее время по итогам ежегодного отчета Правительства РФ Государственная Дума оценивает работу Правительства в целом, но указанный факт не означает, что Государственная Дума не может признать неудовлетворительной работу конкретного федерального министерства (или нескольких министерств). Полагаем, что предлагаемая нами мера позволит Государственной Думе усилить контроль за работой федерального Правительства и федеральных министерств, что станет новым маркером системы разделения властей.

В-четвертых, конституционная реформа 2020 года активизировала дискуссию о сущности России как суверенного государства – государства-цивилизации, обладающего собственной уникальной культурой, традиционными ценностями, многовековой историей, национальной идей, государственной и общественной идентичностью. Говоря об этой проблеме, следует подчеркнуть, что Конституция РФ 1993 года зафиксировала сущностные характеристики России как демократического правового социального и светского государства с республиканской формой правления. По разным причинам в 1993 году в текст Конституции РФ не вошли положения о том, что Россия является суверенным государством и основана на многовековом единстве образующих ее народов, их культур, традиций, языков и религий. Эти упущения были исправлены в 2020 году и предопределили новые векторы развития отечественной доктрины конституционного права.

В Конституции РФ не были отражены идейные основы России как государства-цивилизации, не определен путь развития российского общества. Какой он – европейский, азиатский или смешанный? Однозначного ответа на данный вопрос Конституция не содержит. Думается, что подобная ситуация отчасти дезориентирует общество [9, с. 8]. А выход из данной ситуации, как представляется, нам всем предстоит еще только найти, но без определения идейно-идеологической основы российского общества, несомненно, не может быть полноценной и сильной суверенной государственности. Государство, которое развивается в состоянии идейно-идеологической неопределенности либо вакуума, не может претендовать на статус полностью суверенного. По этой причине мы предлагаем рассмотреть вопрос о конституционализации идейных основ развития российского государства и общества в тексте Конституции РФ.

Полагаем, что идейные основы российской государственности должны опираться на традиционные коллективистские (славянские) основы, которые и должны определять основы конституционного строя и идейноэтические принципы развития гражданского общества. С другой стороны, нельзя отрицать тот факт, что принципы и ценности демократии, правовой государственности, идеи разделения властей, многопартийности и взаимной ответственности государства и личности, присущие западной цивилизации, были приняты современным российским обществом, и их ревизия вряд ли возможна.

Российское общество, на наш взгляд, должно само найти баланс между традиционными и западными идейными ценностями, и этот баланс должен быть определен на уровне Конституции РФ. Видится, что соответствующая норма могла бы быть сформулирована в рамках ст. 75.2 Конституции и звучать таким образом: «Развитие российского государства и общества основывается на идеях демократии, свободы, патриотизма, преемственности поколений, защиты прав и свобод человека и гражданина, суверенитета и целостности страны. Их признание и уважение – взаимная обязанность государства и общества, не- сущих совместную ответственность за успешное развитие Родины».

Представляется, что закрепление данного положения могло бы стать первым, но очень важным шагом в развитии национальной идеи всего многонационального народа России. Очевидно, что любовь к Родине, уважение к государству, его истории, традициям и ценностям нельзя сформировать принудительно, по команде сверху. И конституционные нормы в этой связи не могут рассматриваться как решающий фактор в формировании современной национальной идеи России, однако именно Конституция закладывает базовые параметры для развития общественных институтов, определяет механизмы взаимодействия государства и гражданского общества, стимулирует развитие гражданской инициативы. А потому включение в текст Конституции РФ предлагаемого нами установления и сходных с ним положений – крайне актуальный вопрос, стоящий на повестке. Очевидно, что, не обретя идейно-идеологической основы для своего развития, России будет крайне непросто мобилизовать свое общество для движения вперед.

Таким образом, подводя итоги сказанному выше, следует еще раз отметить, что конституционная реформа 2020 года оказала существенное влияние на развитие конституционной доктрины современной России. Конституционная реформа 2020 года существенно обогатила науку государственного права, сформировав ряд новых подходов к осмыслению сущности и содержания некоторых государственно-правовых понятий и институтов. Граждане страны, государственные и общественные деятели, ученые-конституци- оналисты во многом пересмотрели (или, по крайней мере, задумались о необходимости переоценки) многих государственно-правовых институтов. Так, на первый план вышла концепция публичной власти, в рамках которой были объединены федеральный и региональный уровни государственной власти, а также местное самоуправление. После конституционной реформы 2020 года все активнее в отечественной доктрине стали звучать голоса, признающие новую ветвь власти – власть президентскую – и говорящие о том, что ее ведущая роль в системе разделения властей – особенность российской модели, но при этом чрезмерное и неоправданное усиление президентской ветви власти в ущерб полномочиям законодательной и исполнительной ветвей власти недопустимо. Реформа 2020 года внесла кардинальные изменения в представления о сущности, роли и месте местного самоуправления в России: из автономного института оно было преобразовано в составную часть публичной власти. Наконец, конституционная реформа 2020 года активизировала дискуссию о сущности России как суверенного государства – государства-цивилизации, обладающего собственной уникальной культурой, традиционными ценностями, многовековой историей, национальной идей, государственной и общественной идентичностью. Конституционная доктрина современной России продолжает свое развитие в русле укрепления суверенной государственности, определения идейно-идеологических основ развития гражданского общества, утверждения России как демократического и социально ориентированного государства-цивилизации.