Зарубежный опыт применения программно-целевого метода в управлении муниципальным развитием

Рассмотрение мирового опыта программно-целевого управления развитием территории необходимо для выявления:

• -    общих закономерностей его применения в различных странах,

• -    негативных черт и позитивных последствий использования,

• -    степени универсальности: для возможного применения опыта в России с целью совершенствования механизмов и методов ее устойчивого социально-экономического развития, в том числе на муниципальном уровне (на примере программно-целевого регулирования развития муниципальных районов Республики Мордовия).

Тезисно представим основные отличительные особенности применения программно-целевого метода в развитых странах мира (таблица 1).

Таблица 1 – Зарубежный опыт применения программно-целевого метода [1; 2, с. 121 – 127; 3]

Страна	Отличительные особенности применения программно-целевого метода
США	Программное бюджетирование (лимит обязательств для ведомств, под который выделяется объем финансирования (как правило, программный бюджет выделяется на десятилетний период)) Система оценки эффективности реализации программ PART. Цель данной методики оценки – получение обоснованных и объективных рейтингов программ.
Канада	SMART-показатели результативности Программы не утверждаются, программы выбираются (за них голосуют в парламенте)

Страна	Отличительные особенности применения программно-целевого метода
Австралия	Применение программного метода, в первую очередь, в целях улучшения системы управления государственными финансами Программа – это совокупность деятельности, направленной на оказание конкретной услуги, предоставление трансферта или иной выгоды получателю, которым может быть ФЛ, ЮЛ или орган местного самоуправления, с целью достижения ожидаемого результата
Великобритания	Учет национальных интересов при разработке региональных и муниципальных  программ  (политика развития локальных территорий – воплощается принцип устойчивого развития: «мыслить глобально – действовать локально») Индикаторы эффективности расходов на программы Стандарты объема и качества предоставляемых государственных услуг
Япония	Программно-целевое регулирование ориентируется на инновации и научно-технический прогресс
Страны ЕС	Регионализм и развитие локальных сообществ (возник новый термин – глокализация (глобализация и локализация одновременно)) Государственное стимулирование «сращивания» НИИ и частных компаний, путем создания стратегических альянсов (программа «Эврика» – сотрудничество в области промышленных исследований)
Франция	Ответственность. Реализуется принцип: одна программа – одно министерство. Назначается директор программы, который ежегодно отчитывается о ходе реализации программы перед парламентом и высшими исполнительными органами власти Гибкость финансирования по срокам (есть общий объем финансирования,  который вправе изменяться в годовом распределении в процессе реализации программы)

Соединенные Штаты Америки имеют наиболее богатый опыт программно-целевого планирования. Практически все страны начали применять программно-целевой метод, перенимая опыт США. Однако анализируя данные таблицы 1, можно утверждать, что в каждой стране были сделаны поправки на особенности развития, т. е. данный метод был адаптирован. Зачастую программно-целевой метод служит не только способом развития территории, но и инструментом повышения эффективности функционирования бюджетной системы страны. В большинстве практик этот метод рассматривается во взаимосвязи с бюджетированием, ориентированным на результат.

Так, для России представляет интерес французский опыт использования программно-целевого метода. Во Франции программный бюджет имеет трехуровневую структуру (рисунок 1).

I уровень

• • 34 миссии (образование, культура, экология и др.), соответствующие приоритетам государственной политики

• • 132 программы (каждая миссия разбивается на них). Например, миссия "Исследования и высшее образование" включает 10 программ:

  II уровень

  
  

  •

  
  

  •

  
  

  •

  
  

  •

  
  

  •

  
  

  •

  
  

  Высшее образование и университетская наука

  Студенческая жизнь

  Междисциплинарные научные и технологические исследования исследования в области управления окружающей средой и ресурсами космические исследования

  исследования и высшее образование в сфере экономики и промышленности

  
  

  <

  
  

  III уровень

  
  

• • 605 проектов , которые определяют направления расходов

Рисунок 1 – Структура программного бюджета во Франции

Парламент утверждает бюджет в разрезе миссий. Он может перераспределить ассигнования межу программами внутри одной миссии [4].

Для обоснования направлений совершенствования программно- целевого управления социально-экономическим развитием муниципальных образований Республики Мордовия целесообразно выявить следующие продуктивные моменты, присущие современной зарубежной практике.

• 1.    Создание специализированных структур, реализующих функцию разработки целевых программ развития местных сообществ. Так, например, в США практически все органы исполнительной власти на уровне штатов и

• городов имеют специальные комиссии или агентства по экономическому развитию, отвечающие за подготовку целевых программ, предусматривающих повышение качества жизни в поселениях и ставящих целью усиление конкурентных позиций каждого из них в экономической жизни.

Акцент на создание структур, концентрирующих высококвалифицированные кадры, непосредственно участвующие в обосновании программ и механизмов развития местных сообществ, заметен и во Франции. Так, например, коммуны образуют публично-правовые межкоммунальные объединения, одной из задач которых становится разработка проектов в сфере социально-экономического развития.

Однако существуют и иные варианты структурного обеспечения программно-целевого управления. В Канаде действуют корпорации экономического развития, созданные вне муниципальных властей на принципах частно-общественного партнерства. Их основное финансирование осуществляется муниципалитетом. В то же время, для реализации программ развития местных сообществ они привлекают средства бизнеса.

Горизонтальная организационная структура (в противоположность иерархической) таких корпораций дает ряд преимуществ:

• -    возможность быстрого принятия решения;

• -    осуществление деятельности в рамках культуры, ориентированной

на клиента;

• -    возможность членам сообщества принимать участие и делиться знаниями и ресурсами с организацией.

• 2.    Разработка стратегических планов развития местных сообществ как необходимого компонента муниципального управления.

• 3.    Применение нового подхода к организации территориального планирования, в основу которого положена технология, обеспечивающая интеграцию стратегий, разрабатываемых на каждом уровне (муниципалитет, регион, федеральное правительство). Данный подход (подход РОМ) впервые апробирован в Нидерландах. Полный цикл «подхода РОМ» состоит из трех

  основных фаз (рисунок 2).

  
  
  

  •

  
  

  •

  
  

  •

  
  

  Выявление проблемы, намечаются пути ее решения;

  Обязательное условие – согласие всех сторон на участие в решении проблемы;

  Предварительная фаза заканчивается подписанием соглашения.

  
  

  Начальная

  

  •

  •

  
  

  •

  
  

  Планирова ния

  
  
  

  План действий составляется с участием всех заинтересованных сторон; Подписывается заключительное соглашение, которое наряду с другими соглашениями формирует пакет документов, направляемый на утверждение в парламент, исполнительный орган региона, а также муниципалитет; Рассмотрение проекта принимают участие не только чиновники, но и представители различных целевых групп (промышленности, сельского хозяйства, транспорта и др.), а также общественности.

  
  

  • Начинается после всех согласований и окончательного подписания проекта программы.

  
  

  Реализации

  
  
  

• 4.    Постановка новых задач и приоритетов в стратегическом развитии ресурсного потенциала территории.

В Великобритании одним из ключевых принципов государственной политики является императив, согласно которому экономическое оживление лучше всего обеспечить посредством локального развития, нежели экзогенного перераспределения деятельности и ресурсов. Отсюда – необходимость приближения политики к местным центрам принятия решений.

Рисунок 2 – Подход РОМ: три основные фазы

Важная отличительная черта нового подхода – внедрение системы планирования по принципу «снизу-вверх» («bottom-up»). Несмотря на то, что территориальное планирование было инициировано центральным правительством, оно осуществляет лишь общую координацию и финансирование, в то время как реально управляют проектами региональные и муниципальные власти. Важная черта «подхода РОМ» – вовлечение в решение проблем всех заинтересованных сторон на основе диалога.

Основная идея нового подхода – это то, что участвующие стороны достигают выгодных для себя решений на основе консенсуса [5].

Так, в Великобритании в качестве ключевого направления социальноэкономического развития определено расширения форм взаимодействия бизнеса и высшего образования. Результатом реализации различных государственных программ является рост научных парков и агентств по передаче технологий.

Следует обратить внимание также на усиление внешнеэкономического аспекта в планировании территориального развития. Стремление территории максимизировать выгоды и ограничить негативные последствия глобализации экономики привели к необходимости включения в программные документы раздела «международное сотрудничество».

Заметим, что актуализация внешнеэкономического аспекта обусловила применение инструментария международного маркетинга при разработке программных документов территориального развития [3].

Резюмируя, можно выделить ряд продуктивных моментов, которые целесообразно использовать в российской практике программно-целевого управления развитием муниципальных образований. В их числе отметим следующие:

• 1.    Формирование специализированных органов, концентрирующих высококвалифицированные кадры, осуществляющие разработку целевых программ и механизмов развития местных сообществ.

• 2.    Разработка стратегических планов социально-экономического развития регионов и муниципальных образований как основы формирования целевых программ управления изменениями в деятельности местных сообществ.

• 3.    Обеспечение участия в процессах разработки целевых программ представителей разных групп (бизнес, образование и др.), чьи интересы связаны с данным местным сообществом.

• 4.    Определение базового состава приоритетных направлений развития местных сообществ, включающего, в том числе: повышение уровня конкурентоспособности бизнеса, прежде всего, в области передовых технологий, биотехнологии, информационных технологий и телекоммуникаций, поддержку его инновационной составляющей, формирование кластеров с участием бизнеса и организаций, имеющих креативный потенциал (вузы, НИИ) и др.

• 5.    Включение в систему показателей планирования и мониторинга процессов развития местных сообществ индикаторов, отражающих разные стороны жизни населения, в том числе, связанных с качеством окружающей среды.