Административное усмотрение контрольных (надзорных) органов государства и свобода принятия работодателем управленческих решений: пределы реализации компетенции

Введение . Правовое регулирование трудовых отношений строится на трудноразрешимом внутреннем противоречии: с одной стороны, государство призвано защищать работника как экономически более уязвимое звено, с другой – избыточное вмешательство в организацию труда подрывает саму основу предпринимательской деятельности. Этот дуализм особенно остро проявляется в контрольной (надзорной) сфере, где публичные органы формулируют обязательные для работодателя предписания. Данная проблема свойственна не только предписаниям государственных инспекторов труда, но и актам, издаваемым по результатам проверок на предмет нарушений трудового законодательства, проводимых прокуратурой, и связана с вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность.

Вопросу ограничения свободы усмотрения органов прокуратуры в науке уделяется значительное внимание (Ковалев, 2021; Раджабова, 2020; Соловей, 2018). Д.А. Лобачев, рассматривая проблему дискреционных пределов в деятельности прокуратуры, находит, что таковая обусловлена в первую очередь определенными законом полномочиями и «проявляется, например, в возможности прокурора принять решение о проведении прокурорской проверки, выбрать тот или иной способ реагирования на нарушение закона или адресата внесения акта прокурорского надзора, установить срок представления истребуемой информации и документов» (Лобачев, 2025: 36). И.Б. Кардашова трактует пределы административного усмотрения прокурора как «границы, в рамках которых прокурорский работник на основе комплексного анализа обстоятельств юридического дела уполномочен вынести оптимальное решение с точки зрения законности, справедливости и целесообразности» (Кардашова, 2024: 65). Л.А. Шарнина, анализируя позиции ученых относительно пределов административного усмотрения, отмечает, что из двух обозначенных наукой подходов – нормативного и синтетического – предпочтение следует отдать второму, согласно которому в пределы усмотрения включены не только нормативные ограничения, но и требования формальной логики, морали, цели правового регулирования, интересы государства и граждан (Шарнина, 2018: 163). Разделяя в целом позицию автора, нельзя не заметить, что во всяком конкретном случае необходимо учитывать также отраслевые принципы, в том числе не нашедшие формального закрепления. Так, применительно к трудовым отношениям речь идет о нарушении специфического принципа свободы управленческих решений работодателя. Несмотря на отсутствие формального закрепления, указанный принцип основывается на положениях ч. 1 ст. 34 и ч. 2 ст. 35 Конституции РФ1 и вытекает из системного толкования норм трудового законодательства, а также из существа задачи трудового законодательства – баланса интересов сторон трудовых правоотношений. Баланс интересов, в свою очередь, является условием гармонизации трудовых отношений, условием социального мира и отражением социально-трудовой политики государства (Головина, 2015; Лескина, 2020; Лютов, 2016).

Обсуждение и результаты . В постановлениях Конституционного Суда РФ многократно замечалась значимость принципа недопустимости ограничения работодателя как экономического субъекта в решении организационно-кадровых вопросов по своему усмотрению. В Определении от 29 ноября 2012 г. № 2214-О Конституционный Суд РФ указывает: «В целях обеспечения баланса конституционных прав и свобод работников и работодателей, являющегося необходимым условием гармонизации трудовых отношений в Российской Федерации как социальном правовом государстве и составляющего основу для справедливого согласования прав и интересов сторон трудового договора посредством соответствующего правового регулирования, он не вправе устанавливать для работодателя такие обязанности, исполнение которых предполагает несоразмерное конституционно значимым целям ограничение свободы его экономической (предпринимательской) деятельности»².

М.А. Драчук справедливо отмечает, что «изначально социально ориентированное трудовое законодательство должно содержать нормы, позволяющие работодателям хотя бы частично компенсировать предоставленные гражданам-работникам преференции в сфере использования их труда. Такими “амортизирующими” механизмами выступают различные правомочия работодателя в сфере управления своей корпорацией, в том числе в области управления трудом ее работников» (Драчук, 2012: 236). Таким образом, свобода управленческих решений как базовый принцип осуществления правомочий работодателя по управлению трудом является неотъемлемой частью дихотомии социально-трудовых отношений, принципом, направленным на достижение баланса интересов сторон, необходимым для обеспечения нормального существования и развития рынка труда и экономики в целом.

Более того, видится, что баланс интересов сторон трудовых правоотношений является не только поименованной в законе задачей, но фактической основой механизма взаимоотношений работника и работодателя. Не подвергая сомнению бесспорный тезис об организационной, личностной и материальной зависимости работника от работодателя, тем не менее нужно заметить, что статичное определение трудовых отношений как отношений слабого, незащищенного субъекта с экономически более сильным субъектом без ряда допущений лишено требуемой гибкости. Как на субъекта предпринимательской деятельности, основной целью которого выступает извлечение прибыли, на работодателя воздействует множество внешних факторов. Несколько последних лет показали, что даже субъекты малого предпринимательства на локальном уровне зависимы от глобальных изменений в политике и мировой экономике. Усиление правовых позиций работника посредством законодательного закрепления дополнительных гарантий в тот или иной исторический период может быть как необходимым условием поддержания жизнеспособности рынка труда, так и непосильным бременем для работодателей, ставящим под угрозу их дальнейшее существование на рынке. Причем в целях восстановления баланса работодатель зачастую вынужден выходить за пределы правового поля.

Однако контрольными (надзорными) органами по результатам проверок выносятся предписания, не учитывающие обозначенные принципы. В соответствии с п. 2 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. В п. 1 ст. 24 установлено, что по результатам представления в течение месяца со дня его вынесения должны быть приняты меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах реализации мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме1. На основании приведенных норм в актах прокурорского реагирования часто содержится требование о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, что по существу является вмешательством в управление дисциплиной труда в организации, относящееся к исключительной компетенции работодателя.

Несмотря на обширную судебную практику, анализ которой приводит к выводу о несогласии судебных органов с требованиями прокуратуры такого рода, практика вынесения прокуратурой предписаний о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности не меняется. Примечательно, что и в самих судебных актах разногласия, как правило, низводятся до спора о формулировках. В кассационном определении СК по административным делам Верховного Суда РФ отмечено, что требование прокурора «рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц» не носит императивного характера, не допускает вмешательство в исключительную компетенцию работодателя и не может рассматриваться как нарушающее права заявителя жалобы2. Вместе с тем возникает закономерный вопрос о том, как именно следует фиксировать выполнение этого требования, поскольку в связи с невыполнением требований, изложенных в представлении прокурора, виновное в таком невыполнении лицо подлежит ответственности. Действующим трудовым законодательством устанавливается конкретная процедура привлечения к дисциплинарной ответственности, в том числе в установленные законом сроки затребовать объяснения работника, издать приказ, ознакомить работника с приказом под подпись, однако процедура рассмотрения работодателем вопроса о необходимости привлечения к дисциплинарной ответственности отсутствует.

С учетом систематического толкования положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и Трудового кодекса РФ применение полномочий, предоставленных прокуратуре, не может осуществляться произвольно. По нашему мнению, вынесение предписаний, содержащих требования о привлечении, а равно и об обязании рассмотреть вопрос о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности, по существу является недопустимым вмешательством в управленческую деятельность работодателя и нарушением принципа свободы управленческих решений работодателя, частным случаем нарушения запрета на вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность, предусмотренного п. 2 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Отдельно заметим, что в приказе Генпрокуратуры России от 2 июня 2010 г. № 233 в п. 20 Приложения № 2 «Инструкция по составлению статистического отчета “О работе прокурора” по форме П» указано, что в графе 11 отражаются данные о лицах, привлеченных к дисциплинарной ответственности по представлению прокурора. Причем в качестве основания для указания таких сведений приводится копия приказа о наложении дисциплинарного взыскания или сообщение об объявлении замечания или выговора в устной форме в установленном ст. 192 Трудового кодекса РФ порядке1. Можно ли рассчитывать на какие-либо изменения относительно ограничения вмешательства прокуратуры в управленческую деятельность работодателя, если это является одним из показателей эффективности прокурора? Думается, что без внесения соответствующих изменений в приказ подобная практика будет продолжаться.

Подобные акты обжалуются не только работодателями, но и работниками, в отношении которых предписание прокурора все же было исполнено. В качестве довода неправомерности вынесенного взыскания работники ссылаются на отсутствие такого основания для привлечения к дисциплинарной ответственности, как акт прокурорского реагирования2. Судами в данных ситуациях выясняется, имел ли место дисциплинарный проступок и, соответственно, наличие оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности в целом. Однако логика в такой аргументации истцов определенно имеется. Действительно, в случае рекомендации рассмотреть вопрос решение о привлечении к дисциплинарной ответственности принято работодателем самостоятельно, хотя и не без влияния прокурорской оценки, на основании исследования обстоятельств совершенного проступка. В случае предписания о привлечении к дисциплинарной ответственности установлена юридическая обязанность его исполнения, а по существу – новое юридическое основание.

Известны и обратные примеры вынесения актов прокурорского реагирования с требованием отменить дисциплинарные взыскания. В подобных ситуациях полномочия прокурора вступают в очевидную конкуренцию с полномочиями судебных органов по рассмотрению индивидуального трудового спора. Так, в одном из обжалованных впоследствии представлений содержался вывод прокурора об отсутствии надлежащей оценки письменных объяснений работников. Кроме того, работодателю вменялось в вину непредставление доказательств того, что при наложении взысканий учитывались тяжесть совершенных проступков, обстоятельства, при которых они были совершены, а также предшествующее поведение работников, их отношение к труду3.

В постановлениях Конституционного Суда РФ относительно конституционного принципа свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации) разъясняется, что под ним понимается не только свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, но и самостоятельный выбор экономической стратегии развития бизнеса4. В силу того что «осуществление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, как правило, предполагает использование наемного труда, субъект такого рода деятельности, выступающий в качестве работодателя, в силу приведенных конституционных положений наделяется полномочиями по организации и управлению трудом, позволяющими ему самостоятельно и под свою ответственность принимать необходимые кадровые решения (подбор, расстановка, увольнение персонала, применение дисциплинарных взысканий и др.) (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 2020 г. № 25-П, от 3 июня 2021 г. № 26-П и от 20 января 2022 г. № 3-П)»5. Однако, несмотря на подробное толкование, публичными правоприменителями обозначенные постулаты оставляются без внимания.

Причины такой различной трактовки понятий баланса интересов, свободы управленческих решений, свободы экономической деятельности, представляется, заключены не только в абстрактной природе обозначенных терминов и в динамическом толковании, придающем им разный смысл в разные периоды политического и экономического развития страны.

Изучение учебных пособий и научных трудов на тему управления персоналом некоторых экономистов приводит к выводу об изоляции экономической и юридической науки в сфере их непосредственного соприкосновения – управления несамостоятельным трудом. В современной учебной литературе для будущих специалистов по управлению персоналом нередко содержатся ссылки на давно утратившие силу нормативные правовые акты или делаются противоречащие законодательству выводы, например, о праве работодателя самостоятельно и без всяких ограничений определять локальными нормативными актами документы, предъявляемые работником при заключении трудового договора1. Некоторые предлагаемые подходы к управлению персоналом и типы кадровой политики заведомо содержат грубые нарушения трудового законодательства. В то же время юристы в процессе создания, толкования и применения норм трудового права по меньшей мере игнорируют экономические законы, создавая ригидную правовую систему, в пространстве которой нормальная организация бизнес-процессов становится крайне затруднительной. Лишенная необходимой и достаточной гибкости форма существования трудовых отношений в правовом поле неизбежно приводит работодателей к поиску новых путей «оптимизации» и повышению числа нарушений трудовых прав работников.

Заключение . Именно в контрольной (надзорной) сфере последствия изоляции юридического и экономического знания проявляются наиболее остро. Органы прокуратуры, в частности не учитывая внутреннюю логику управленческих решений и экономическую необходимость сохранения гибкости в организации труда, фиксируют каждый факт формального отступления от предписания закона. Сама по себе фиксация нарушения в пределах надзорных полномочий возражений не вызывает, однако далее следует властное реагирование, которое нередко вторгается в ту область, где трудовое законодательство прямо предоставляет хотя и ограниченную, но собственную дискрецию работодателя, в том числе предусмотренную ст. 192 Трудового кодекса РФ оценку тяжести проступка и обстоятельств его совершения.

Представляется, что прояснение границ полномочий прокурора при проведении проверок – необходимое, но недостаточное решение вопроса, состоящего не столько в формальном превышении полномочий, сколько в разобщенности подходов к понятию свободы экономической деятельности. Видится, что решение этой задачи возможно лишь в случае использования междисциплинарного подхода, предполагающего преодоление изоляции юридической и экономической науки в сфере трудовых правоотношений.