Архивные источники по истории становления государственного аппарата Бурятии в 1920-е - 1990-е гг

Преобразование системы законодательной (представительной) власти в Российской Федерации и ее субъектах требует научного объяснения на основе исторического анализа прошлого опыта ранее существовавших форм народного представительства. В связи с этим изучение исторического опыта становления и развития органов государственной власти Республики Бурятия в период существования единой республики не вызывает сомнения.

Первым научным опытом обобщения и анализа работы государственного аппарата нового типа стали небольшие исследования [14]. Статьи содержали ряд актуальных для того времени оценок и выводов о специфике государственного строительства в Бурятии. В 1960-1970-е гг. в сибирской историко-партийной историографии формируется направление, целью изучения которого является кадровая политика КПСС. Только в начале 1990-х гг. появляется значительное число работ по истории государственного строительства Бурятии, авторы которых пытаются проанализировать процесс создания госаппарата БМАССР с учетом новых подходов [15]. В этот период происходит переосмысление ранее известных событий. В частности, В.В. Бабаков [1] приходит к заключению, что территориальное объединение областей Бурятии – закономерный и логичный шаг – негативно сказалось на хозяйственном механизме, административном устройстве и системе управления Бурятии, так как буряты не составляли большинства и не занимали сплошной территории. Вместе с тем за 1917-1919 гг., несмотря на сложную общественно-политическую ситуацию в регионе, была фактически создана и успешно развивалась система национальных органов самоуправления бурятского народа.

Особенности функционирования политической элиты Бурятии в контексте исторического развития бурятского народа рассмотрены в работе А.А. Елаева [10], где анализируется роль различных факторов в процессе государственного строительства. Наряду с современным видением проблем исторического развития бурятского народа автором подробно рассматриваются вопросы развития системы представительных органов власти в республике. Автор подвергает сомнению решающую роль партийной организации на начальном этапе в создании государственного аппарата, так как, по его мнению, в этот период парторганизация сама находилась в стадии становления [11].

Исследование формирования аппарата президентской власти в Республике Бурятия проведено в работе О.Н. Каткова [12]. Автор достаточно подробно и обстоятельно описал компании по избранию высшего должностного лица республики 1994 и 1998 гг., реконструировал психологическую, экономическую и политическую атмосферу выборов. Наряду с анализом причин выбора президентской модели политического режима в республике автор продемонстрировал эволюцию президентской власти в Бурятии 1990-х гг. и представил взаимоотношение законодательной и исполнительной ветвей власти в

Бурятии в изучаемый период.

Несмотря на значительный корпус научной литературы, отражающей различные аспекты становления государственного аппарата власти, как на общероссийском, так и региональном уровнях, следует сделать вывод о том, что в бурятской историографии на редкость мало работ, объектом исследования которых был комплекс вопросов, связанных с историей формирования и становления государственного аппарата власти в Бурятии. Историография конкретных аспектов данной темы остается крайне узкой.

На основе вышеизложенного считаем, что история становления государственных структур и номенклатурных кадров аппарата власти в Республике Бурятия требует более углубленного изучения. Для воссоздания целостной картины формирования и дальнейшего функционирования государственного аппарата и номенклатурных кадров, на наш взгляд, важным является изучение всего совокупного ряда документальных материалов, постижение которых требует взвешенного и непредвзятого подхода. Источ-никовая база рассматриваемого периода обширна, представлена корпусом опубликованных и неопубликованных материалов. Приступая к характеристике выделенных разновидностей источников, следует отметить, что ни одна из групп не может рассматриваться как самодостаточная основа. Их использование следует проводить комплексно, с учетом постоянных сопоставлений и взаимопроверок.

Основным фондохранилищем архивного комплекса источников заявленной темы стал Государственный архив Республики Бурятия (ГАРБ). Большая часть материалов по истории формирования и функционирования высшего законодательного органа Республики Бурятия отложилась в фонде Президиума Верховного Совета Республики Бурятия1, который насчитывает 7332 ед. хр., хронологически охватывает период за 1923-1994 гг.

Основу документального наследия фонда составили проекты законов, Конституций СССР, РСФСР, Бурятской АССР и документы по их обсуждению [3. Д. 2, 4, 53, 55, 65, 67, 68]. Помимо вышеперечисленного в фонде отложились постановления Президиума ВЦИК, СНК РСФСР, Верховного Совета СССР по образованию БМАССР, переименованиям республики, границам и территориям республики, образованию аймаков и сельсоветов, административному Кодексу БМАССР, подготовке и проведению выборов народных депутатов [3. Д. 94, 100, 318, 338, 379, 390, 475, 477, 487, 496].

C 1994 г. высшим представительным и законодательным органом государственной власти Республики Бурятия становится Народный Хурал Республики Бурятия, который был образован на первой сессии Хурала 19 июля 1994 г. Он завершил полномочия бывшего Верховного Совета и деятельность Президиума Верховного Совета Республики Бурятия, стал правопреемником Верховного Совета Республики Бурятия. Возглавляет Народный Хурал Председатель и Совет Народного Хурала. Основная часть документов о деятельности аппарата Народного Хурала РБ отложена в фонде Р-2024, состоящем из 749 ед. хранения и охватывающем период 19942002 гг.

В сфере интересов нашего исследования оказались документы законодательного характера: законы, постановления Народного Хурала первого созыва, протоколы заседаний Совета НХ, распоряжения председателя НХ, стенографические отчеты сессий НХ, протоколы заседаний комитетов, протоколы и рекомендации парламентских слушаний, планы работы комитетов, переписка с комитетами Государственной Думы и Советом Федерации, Федеральным Собранием, переписка с Аппаратом Президента и Правительства РБ, письма, заявления, обращения и жалобы граждан, документы (акты, отчеты, справки) о проверке учреждений и организаций Счетной палаты, сметы расходов и штатное расписание, годовые бухгалтерские отчеты [8. Оп. 1. Д. 4, 12, 39, 108, 134, 189, 235, 295, 332].

Для реконструкции внутриноменклатурных отношений органов государственной власти привлекают внимание исследователей документы фондов Бурят-Монгольского представительства при Президиуме ВЦИК РСФСР, которое являлось представительным органом БМАССР при ВЦИК РСФСР в г. Москве и было образованно 1 января 1923 г. В структуру нового органа вошли следующие отделы: административный, промышленности, сельского хозяйства, коммунального хозяйства, строительства, народного образования, торговый, финансовый, бюджетный, транспорта и связи, труда и соц-обеспечения. Главными функциями созданного представительного органа являлось исполнение заданий Бурревкома, Бурисполкома, решение вопросов наркоматов; участие в заседаниях, совещаниях по бурят-монгольским вопросам; согласование вопросов с заинтересованными ведомствами, возбуждение ходатайств перед центральными органами. Состав документов фонда представлен в основном делопроизводственными документами организационно-распорядительного вида: проекты постановлений, приказы, распоряжения, обращения, циркуляции, протоколы совещаний при отделе национальностей, общих собраний представительства о штатах учреждений, предприятий, обслуживании национальных меньшинств, развитии кустарной промышленности БМАССР и др. Всего фонд насчитывает 437 архивных дел и охватывает период с 1923 по 1932 г.

Еще одним важным для нашего исследования источником явился фонд Р-283 «Бурятское представительство в г. Иркутск (Бурпредстави-тельство)». Представительство было образовано 1 сентября 1923 г. и проработало до августа 1925 г. Созданная структура являлась представительным органом западных районов БМАССР (Аларского, Боханского, Эхирит-Булагатского, Тункинского) и ячеек наркоматов Бурятской республики и подчинялась Ревкому БМАССР. В составе представительства находилось 10 чел.: полномочный представитель, его заместитель, назначенный Ревкомом БМАССР; технические сотрудники. Отделы представительства были сформированы следующим образом: уполномоченный отдел Бурнаркомторга, сессия Бурглав-суда, нотариальная контора, уполномоченный отдел Бурнаркомзема и Бурнаркоздрава, отделение Буркоопсоюза. Основные функции Бурятского представительства в г. Иркутск: защита интересов и прав Бурятской республики в целом и отдельных ее граждан в частности; исполнение распоряжений ревкома БМАССР; контроль за деятельностью отдельных учреждений Бурятской республики в г. Иркутске; информирование и инструктаж аймачных учреждений; оказание содействия отдельным гражданам Бурреспубли-ки, обращающихся за помощью (юридическая помощь, прием жалоб). Бурпредставительство в г. Иркутске как самостоятельная организация было ликвидировано в конце августа 1925 г. Для рассмотрения вопроса становления государственного аппарата в БМАССР нами привлекались следующие виды делопроизводственных документов: постановления, приказы, распоряжения, обращения, циркуляры, инструкции, положения, протоколы заседаний, планы, а также доклады об организации аппарата, работе подчиненных ему районов, отдельных учреждений, список сотрудников представительства [6. Д. 6, 13, 15, 83, 90].

Особое место в группе документов законодательного характера имеют нормативноправовые акты. Материалы данной подгруппы позволили изучить особенности нормативноправового регулирования всех элементов зако- нодательного процесса в республиках, исследовать взаимодействие законодательного органа республики с центром, а также проанализировать практику реализации права законодательной инициативы республик в Государственной Думе РФ.

Важное значение для характеристики механизма управления, применявшегося для решения дел, связанных с компетенцией отделов аппарата государственных структур республики, имеет использование огромного массива распорядительной и организационно-распорядительной документации делопроизводственных документов, находящихся в Государственном архиве Республики Бурятия. С точки зрения формы, характера и происхождения в делопроизводственной документации для нашего исследования были значительны две из них – распорядительная и организационно-распорядительная документация.

В ходе исследования для характеристики условий функционирования кадров партийного аппарата использовались постановления ЦИК и СНК БМАССР 1923 г., отчеты наркомисариатов, материалы переписки с наркомисариатами о реорганизации аппарата в 1930 г., протоколы заседания коллегии НК РКП от 30.04.1927 г., постановления ЦИК и СНК БМАССР за 1932 г. Указанные документы отложились в фонде Совета Министров Бурятской АССР [2 . Оп. 1. Д. 234, 235, 437, 694, 841].

Процесс формирования профессионального облика партийного аппарата можно проследить на основе протоколов заседаний Президиума ВЦИК, ЦИК БМАССР, сессий ЦИК Бурятской АССР, аймисполкомов, выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты в местные и союзные органы [2. Оп. 1. Д. 600, 601, 604, 929, 940, 940а, 984, 985]. Стенограммы сессий Верховного Совета БМАССР, отчет правительства БМАССР на IV съезде Советов (1934), бюджеты республики, планы работы президиума и его отделов позволяют выявить взаимодействие руководителей в экономической области. Данный тип архивных источников сосредоточен в материалах фонда Президиума Верховного Совета Бурятской АССР [4. Д. 10, 23, 35, 18, 75, 77]. Также наибольший интерес для представленной темы представляют архивные документы указанного фонда о мероприятиях по всенародному обсуждению проектов конституций, отчетновыборным кампаниям, коренизации и чистке советского аппарата, борьбе с социальными болезнями, соблюдению социалистической законности, охране общественного порядка [5. Д. 6, 2, 3, 7].

Органом исполнительной власти, обеспечивающим конституционные полномочия Президента и Правительства Республики Бурятия, с 19 июля 1994 г. являлся Аппарат Президента и Правительства Республики Бурятия, а с 25 февраля 1997 г. – Администрация Президента и Правительства Республики Бурятия. В ходе нашего исследования приоритетное значение в изучении стиля и методов управленческой деятельности приобрело изучение формирования и функционирования указанной структуры. Солидный пласт архивных документов данного ведомства представлен в Ф.Р-2028, состоящем из 1461 ед. хр. и охватывающем 1994-2003 гг. Значительный объем фонда занимают архивные материалы комитета государственной службы и кадровой политики, комитета по работе с территориям, комитета по вопросам межнациональной политики, государственно-правового управления, контрольного управления, управления делами Правительства РБ [9. Д. 6, 11, 12, 20, 21, 26, 28, 29, 57, 73, 169, 346].

Таким образом, анализ документального комплекса, хранящегося в ГАРБ, позволил понять и реконструировать специфику становления номенклатурных и государственных кадров в сложнейший период. Разбор делопроизводственной документации фондов дал возможность рассмотреть организационное обеспечение деятельности конституционных полномочий Президента и Правительства РБ. Проследить процесс взаимодействия с федеральными органами государственной власти и местного самоуправления РБ. Анализ информации о выполнении указов, постановлений, распоряжений Президента и Правительства РБ способствовал выявлению региональных особенностей в деятельности консультативных и совещательных органов при Президенте РБ. Работа с протоколами заседаний и совещаний правовых комиссий позволила нам охарактеризовать реализацию права законодательной инициативы и проследить изменения в организации информационного и правового обеспечения института президентства республики.