Государственно-частное партнерство и среда его реализации

Государственно-частное партнерство (ГЧП) – один из действенных инструментов социально-экономического развития [1-7 и др.]. В широком смысле оно объединяет достаточно объемный класс механизмов взаимодействия общества (не случайно в распространенной в англоязычной литературе форме этого термина первое слово не «государственный», а «публичный», чем, по мнению автора, делается акцент на общественных интересах, для достижения которых и создаются проекты ГЧП) и частного бизнеса. В узком смысле под ГЧП в Российской Федерации и других странах понимают специальную модель взаимодействия государства и частного бизнеса, регламентированного в специальных законах и подзаконных актах.

Интересно отметить, что регламентация ГЧП в узком смысле этого понятия в России происходила не «сверху», а «снизу». В этом смысле нами усматривается родство правовой регламентации феномена ГЧП с нормами гражданского права. Действительно, в Гражданском кодексе Российской Федерации типичными являются указания на то, что те или иные отношения между субъектами гражданско-правовых отношений, не регламентированные формальными правовыми нормами, могут и должны регулироваться сложившимися неформальными правилами делового оборота, деловыми обычаями. Эта ситуация сложилась в сфере ГЧП.

Имевшийся социальный запрос на такую форму взаимодействия властей и бизнеса привел к тому, что между представителями этих категорий субъектов стали заключаться различного рода договоры, ориентированную на совместную деятельность, совместную работу над достижением тех или иных целей. Примерами здесь могут быть концессии, заключавшиеся муниципалитетами и регионами с различными частными управляющими компаниями в сфере жилищно-коммунального

ГРНТИ 82.33.17

Сардор Одилович Акобиров – стажер кафедры национальной экономики Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Контактные данные для связи с автором: 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 (812) 339-0425.

хозяйства. Затем, вследствие необходимости более четкой регламентации подобных договоров, снижения рисков, связанных с их исполнением, на региональном уровне (в отсутствие федерального законодательства) стали приниматься законы о ГЧП.

Первым региональным законом в Российской Федерации, регламентировавшим отношения публичного (государственного) и частного партнеров стал принятый в Санкт-Петербурге Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственночастных партнерствах». За ним последовали и другие региональные законы, принимавшиеся в других субъектах федерации. И лишь спустя 8,5 лет был принят аналогичный закон на федеральном уровне – Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Т.е. в данном случае, не была соблюдена традиционная для федеративного государства процедура в последовательности законотворчества. Исходя из принципа единства правового пространства, как правило, порядок действий обратный: сначала принимаются общестрановые (федеральные) нормативно-правовые акты. Затем, если в этом есть необходимость (либо это напрямую предусмотрено федеральными нормами, либо есть существенная региональная специфика, требующая более точной регламентации), принимаются нормативно-правовые акты региональные. Наконец, в случае необходимости и целесообразности, еще более детальные нормы вводятся решениями муниципальных властей.

Очевидно, что описанное выше нарушение последовательности (не жестко заданной, но сложившейся как правовой обычай, т.е неформальный институт) разработки законодательства в сфере ГЧП определялось общественным запросом, который наиболее явно сформировался на уровне отдельных территорий. И для решения возникших проблем (привлечение крупных инвесторов, содержание и восстановление изношенной жилищно-коммунальной инфраструктуры, развитие транспортной системы и пр.) потребовались существенные правовые гарантии для бизнеса, привлекаемого для решения социально-значимых задач, что и потребовало принятия соответствующих законов.

Как отмечено в публикации делового журнала «Эксперт», «опыт успеха Санкт-Петербурга и Ленинградской области в реализации проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) дал толчок для развития и другим регионам... Регионы Северо-Запада демонстрируют принцип: «Меньше слов – больше дела». Согласно представленному рейтингу регионов, … лидерами Северо-Запада являются пионер движения государственно-частного партнерства в России Санкт-Петербург и его сосед – Ленинградская область» (цит. по: .

«По данным «Национального центра ГЧП», в городе [Санкт-Петербурге – прим. авт.] более 50 проектов в разных квази-ГЧП формах (аренда с инвестиционными обязательствами) и 12 реализуемых проектов по региональному закону о ГЧП и федеральному – о концессиях. По ним город пытается строить трамвайные сети (в жилом районе Славянка, в Красногвардейском районе), реконструировать стадионы, переделывать исторические здания в гостиницы, строить дома престарелых. Самые крупные построенные объекты – дорога «Западный скоростной диаметр» (стоимость строительства которого составила более 212 млрд руб.) и аэропорт «Пулково» (50 млрд руб.)» (цит. по: .

Таким образом, можно отметить, что проекты ГЧП весьма чувствительны к институциональной среде их реализации, не случайно в приведенной выше цитате речь, в том числе, идет и о «квази-ГЧП» форматах взаимодействия государства и бизнеса. Появление таких форматов обусловлено многообразием конкретных хозяйственных и социальных ситуаций, что приводит к появлению особенностей в реализации экономических интересов, как публичных, так и частных. В этой связи, нами выделены три группы (уровня) в структуре институциональной среды государственночастного партнерства (см. рисунок).

Это – внешняя среда, локальная среду и внутренняя среду деятельности, т.е. реализации проекта ГЧП. Кроме того, можно выделить три группы элементов институциональной среды государственно-частного партнерства (система формальных институтов, система неформальных институтов, система интересов хозяйствующих субъектов) на разных уровнях экономических отношений.

t

Рис . Структура институционально среды ГЧП

Внутренняя среда ГЧП включает в себя формальные и неформальные институты, взаимодействие их элементов и систему интересов лиц, участников процесса (собственники, менеджмент и сотрудники). Институты внутренней среды формируются самой компанией-участником проекта ГЧП: цели, ресурсы, структура управления и т.д.

Локальная среда ГЧП включает в себя более сложный порядок взаимодействия элементов формальных и неформальных институтов и формирования системы интересов рыночных субъектов. Локальная среда ГЧП формируется на базе элементов формальных институтов, а именно юридически оформленных обязательств (договоров) между субъектами ГЧП-проектов. Элементы неформальных институтов локальный среды ГЧП включает в себя более сложный порядок взаимодействия агентов, принадлежащих к разным секторам экономики, которая порождает возможность взаимного влияния между субъектами ГЧП-проектов.

Внешняя среда ГЧП-проектов выделяет элементы, которые существуют независимо от их функционирования (реализации). Институты внешней среды косвенно оказывают существенное воздействие на содержание партнерства.

В целом, институциональная среда ГЧП выступает как сложная система, включающая ряд формальных и неформальных институтов внешней, внутренний и локальной среды ГЧП. Успешная реализация ГЧП-проектов требует безусловного соблюдения системы интересов не только субъектов ГЧП (публичного и частного партнеров), но и в целом субъектов институциональной среды. Т.е., в данном случае следует придерживаться стейкхолдерского подхода в управлении.