Кадровое обеспечение органов муниципального контроля: особенности правового регулирования в условиях цифровизации

П ровозглашение в обновленной поправками

2020 года Конституции РФ единства системы органов публичной власти (государственной и местной) и их взаимодействия (глава 8 статья 132 часть 3), а также, закрепление нормы о возможности участия органов государственной власти в назначении и освобождении от обязанностей должностных лиц местного самоуправления в случаях, установленных федеральным законом, стали предпосылками организационноправовых преобразований в кадровой политике муниципального образования, которые продолжаются до сих пор.

Актуальным трендом при реализации контрольных, кадровых и иных распорядительных функций органов публичной власти России является активное использование передовых информационных и коммуникационных технологий, применяемых в связи с увеличением в управленческом сегменте объема перерабатываемых данных, в том числе персональных, необходимостью организации межведомственного обмена последними, обеспечением прозрачности и оперативности административной деятельности. При этом информационная составляющая современных общественно-политических процессов выражается в системе масштабных проектов, цифровых платформ и сервисов, где действует «электронное правительство» и внедряется электронный документооборот.

Системные изменения в государственном и муниципальном управлении могут быть реализованы при наличии лидеров изменений, которые обладают знаниями и навыками использования цифровых технологий и решений. Иными словами, переход к цифровой экономике приведет к резкому увеличению потребности в специалистах по работе с данными. В этих целях, в РФ с 2018 года реализуется федеральный проект «Кадры для цифровой экономики» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [2].

Спустя месяц после голосования о поправках в Конституцию РФ, 31 июля 2020 года принят Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» № 248-ФЗ, который содержит унифицированные положения о различных аспектах контрольной (надзорной) деятельности, одинаково относящиеся к государственному и муниципальному уровню власти, в том числе, при регулировании правового положения должностных лиц (инспекторов) и их профессиональных обязанностях. При этом установлен ряд единых квалификационных требований к кадрам контролирующих органов, определены их права и обязанности, однако регулирование вопросов их статуса как государственных (муниципальных) служащих относится к специальному законодательству [3, с. 558]. Также, для придания контрольному процессу оперативности, гласности и доступности необходимых сведений вводится информационная система досудебного обжалования (в электронном виде) и информационная система контрольных (надзорных) органов в форме ведения соответствующих Реестров. Этими нормами, посредством цифровизации через правовое сближение функционала должностных лиц контрольных органов, реализуется политика организационного единства системы публичной власти в рассматриваемой сфере правоотношений.

Например, электронное сопровождение контрольных мероприятий через использование соответствующего Реестра, представленного в цифровом формате, позволяет минимизировать взаимодействие должностных лиц контрольного (надзорного) органа с контролируемым лицом, что в анализируемом законе указано как обстоятельство, относящееся к обеспечению принципа оперативности при определении срока муниципального контроля (статья 14 ФЗ № 248). Так, Решением Курского городского собрания от 10.06.2021 г. № 186-6-РС было утверждено Положение об управлении муниципального контроля г. Курска, созданное как отраслевое подразделение и входящее в состав комитета по управлению муниципальным имуществом г. Курска. Полномочия должностных лиц Управления реализуются в отношении следующих видов муниципального контроля: жилищного, на транспорте и в дорожном хозяйстве, земельного, лесного, а также в сфере благоустройства.

Деятельность инспектора муниципального контроля (муниципального служащего) регламентирована должностной инструкцией. Содержание этого локального документа отражает перечень профессиональных действий сотрудника в рамках полномочий контрольного органа, в том числе указывает на необходимость определенных знаний должностного лица для выполнения конкретных обязанностей. Причем, инструкция включает как общие положения, связанные со статусом муниципального служащего (например, регламентированные статьей 11 закона №25-ФЗ от 02 марта 2007 г.), так и специфические, связанные с проверочными мероприятиями (проводить проверку на основании распоряжения руководителя, доказывать обоснованность контрольных действий при их обжаловании и пр.).

Закон № 248-ФЗ (ч. 2 статьи 26) предоставляет в установленных другими нормативными актами (законами) случаях осуществление отдельных видов муниципального контроля муниципальными учреждениями, персонал которых в полном объеме обладает правами, несет обязанности и ответственность, установленные Федеральным законом № 248-ФЗ в отношении должностных лиц контрольных органов. Но они не вправе составлять акты контрольных (надзорных) мероприятий, выдавать предписания, если иное не установлено федеральными законами о видах контроля, законами субъектов Российской Федерации. В данном случае, появляется вопрос, ответ на который анализируемый закон не содержит: если « иное не установлено», то кто из должностных лиц завершает контрольное мероприятие, следовательно, несет ответственность за его полноту, обоснованность, оперативность и пр.?

Следуя специальной норме, закрепленной в статье 72 п. 1 Земельного Кодекса РФ, заметим, что сотрудники муниципальных учреждений не обладают полномочиями на данный вид контроля, поскольку «муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с положением, утверждаемым представительным органом муниципального образования». Или статья 14 п. 9 Жилищного Кодекса РФ указывает, что к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся муниципальный жилищный контроль.

Согласно годовому докладу данного Управления за 2021 г. о видах муниципального контроля, укомплектованность штатами указана в 100 %. Количество штатных единиц, предусматривающих выполнение функции по муниципальному контролю, составляет от двух до трех сотрудников в разных отделах Управления. Например, муниципальный жилищный контроль на территории г. Курска могут осуществлять начальник Управления, его заместитель, должностные лица (инспекторы) соответствующего отдела.

При осуществлении полномочий в некоторых видах контроля инспекторы применяли дистанционное взаимодействие, в том числе, посредством аудио- или видеосвязи, что направлено на снижение уровня нагрузки на контролируемых лиц и освобождению от дополнительных обязанностей и временных затрат кадровый состав отделов Управления. О компетентности последнего говорит и низкий процент досудебного и судебного обжалования решений управления, действий (бездействия) их должностных лиц. Так, в сфере жилищного контроля за 2021 г. процент обоснованных жалоб на действия (бездействие) органа муниципального контроля и (или) его должностного лица при проведении контрольных мероприятий составил 1 %, равно как и 1 % – отмененные результаты контрольных (надзорных) мероприятий [4].

Согласно федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-ФЗ (статья 11, ч. 1. п. 5), муниципальный служащий имеет право на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления. Однако, проанализировав вышеуказанный доклад о деятельности подразделений Управления г. Курска за 2021 год, предложения по совершенствованию нормативно-правового регулированию и осуществлению муниципального контроля за данный период отсутствовали «ввиду применения норм Федерального закона № 248-ФЗ» [5].

Нам думается, данная обобщенная формулировка связана с адаптацией новой контрольной структуры муниципалитета к положениям указанного закона, установившего риско-ориентированный подход при проверочных действиях должностных лиц. Муниципалитеты уже обобщают практику муниципального контроля для выработки с привлечением широкого круга заинтересованных лиц оптимальных решений проблемных вопросов практики. Хотя эксперты отмечают сложность применения механизмов, заложенных и в прежнем правовом регулировании, с которой сталкивался персонал местных органов власти – оформление проведения проверок, согласование с органами прокуратуры, проведение контрольных мероприятий, подготовка отчетности и пр. [6]. Поэтому новые требования частично упрощают задачу для кадрового состава на муниципальном уровне.

Для сотрудников органов местного самоуправления при реализации функции контроля в части профилактики обязательно использование только двух мероприятий – информирование и консультирование. Это связано с особенностями муниципально-правовой сферы отношений, специфике территории и категорий субъектов предпринимательства, ее «обслуживающих», где не требуется обстоятельный набор предупредительных средств и детальный подход инспекторов отделов контроля к выявлению рисков общественным ценностям на местном уровне.

Ключевым правовым документом на уровне муниципального образования, определяющим основные вопросы порядка организации каждого вида муниципального контроля и особенности конкретного муниципалитета, должно стать положение о соответствующем виде муниципального контроля, которое утверждается представительным органом [6].

При анализе текста некоторых Положений, принятых представительным органом муниципального образования г. Курска, отметим, что они дублирует нормы федерального закона в части регламентации прав и обязанностей инспекторов контроля (ст. 29 ФЗ № 248), что является лишним структурным элементом с позиции юридической техники составления муниципально-правовых актов. Дублирование закона провоцирует изменение положений подзаконного акта после каждой поправки на федеральном уровне. Нам представляется, при подготовке подобных актов достаточно указать бланкетную норму, определяющую правовой статус персонала органов контроля в федеральном законодательстве, «не перегружая» текст документа. Тем более аналогичные формулировки о профессиональных обязанностях содержатся также и в должностных инструкциях инспекторов.

Вместе с тем, новый закон устанавливает как специфику работы сотрудников муниципального контроля в единых информационных системах, так и предоставляет должностным лицам органов муниципального контроля права субъектов административной юстиции [6]. В этих условиях существенной необходимостью является дополнительная специализация сотрудников, их профессиональное обучение особенностям организации контрольных мероприятий в рамках закрепленных полномочий, что в целом повысит эффективность данной муниципальной функции [7, с. 48– 49]. Так, с целью повышения квалификации должностные лица, осуществляющие функции муниципального контроля в г. Курске, в 2021 году принимали участие в специальных совещаниях-семинарах и вебинарах. Необходимо и далее повышать профессионализм и уровень специальных знаний служащих, регулярно доводить до их сведения информацию правового характера, при этом не только в рамках занятий, проводимых руководителями структурных подразделений с подчиненными. [8, с. 103].

Орган муниципального контроля может привлечь эксперта к осуществлению экспертизы (статья 33 закона № 248-ФЗ). Это статус может получить гражданин, не являющийся индивидуальным предпринимателем, имеющий специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности. Подтвердить наличие последних необходимо посредством аттестации проводимой, как правило, в форме квалификационного экзамена аттестационной комиссией, создаваемой контрольным органом муниципального образования в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ. Для оказания содействия контрольному органу и совершения отдельных действий, в том числе, для применения технических средств (например, транспортных) могут быть привлечены специалисты, обладающие специальными знаниями и навыками. Их участие в контрольных мероприятиях урегулировано положениями статьи 34 закона № 248-ФЗ.

Надо отметить, что в рамках властной деятельности органов муниципального образования осуществляется финансовый контроль (внутренний), который, однако, не регулируется анализируемым законом. Следовательно, кадровое обеспечение данных структур, хотя и работающих на сходных принципах общего механизма контроля, организовано на иных правовых основаниях, что, на наш взгляд, требует отдельного анализа.

Анализируя изложенное, отметим, что практику применения законодательства о государственном и муниципальном контроле формируют должностные лица соответствующих ведомств в рамках реализации своих профессиональных обязанностей. Эффективность их деятельности зависит от надлежащего правового регулирования и оптимального распределения контрольных функций. На муниципальном уровне органы контроля действуют по принципу специализации и преобразованы, как правило, из подразделений местной администрации в единую структуру в составе последней (например, в городе Курске – Управление муниципального контроля). Кадровый состав данного органа – муниципальные служащие, действующие на основании предписаний закона № 248-ФЗ и Положений о видах контроля,