Концептуально-правовые основы государственной защиты прав инвалидов на труд и предпринимательскую деятельность

Отношение общества к инвалидам менялось на протяжении всей истории человечества – от нетерпимого отношения к калекам и болезненным людям в античных государствах (VIII в. до н.э. – III в.) до милосердного, человеколюбивого отношения к убогим в период становления и развития христианства (I– XIII вв.), признания за инвалидами права на социальную и медицинскую помощь, труд, образование в период с конца XVIII до начала XIX вв. [11]. В ХХ веке произошло всеобщее понимание необходимости специальной защиты инвалидов со стороны государства, императивным принципом международного права стало уважение прав и свобод каждого человека независимо от наличия какого-либо отличительного признака. Преобладающие в современном обществе концепции инвалидности воплощаются в особенностях государственной социальной политики каждой страны, находя свое выражение в отношениях по медицинскому обслуживанию, социальному обеспечению, трудоустройству, образованию инвалидов. Причем национальные концепции социальной политики в области инвалидности не являются статичными конструктами, а наоборот, постоянно трансформируются, меняя фокус своих приоритетов [10].

В контексте моделей инвалидности в научной литературе выделяется две основные концепции социальной политики в отношении инвалидов – концепция патернализма и концепция гражданских прав.

Концепция патернализма или концепция социального обеспечения опирается на идеологию сепарации инвалидов. Она предусматривает обеспечение инвалидов социальными пенсиями и пособиями, социальное и медицинское обслуживание, образование и трудоустройство, как правило, в специально созданных для инвалидов учреждениях. По мнению исследователей, эта концепция доминировала в западных странах и России до 1970– 90-х гг. прошлого века, которые стремились к сохранению социальных институтов в интересах здорового большинства, не лишая инвалидов заботы со стороны государства. Социальная политика и программы помощи развивались в направлении так называемых базисных потребностей [9, с. 45–53].

Концепция гражданских прав рассматривает инвалидов как равноправных членов общества, поэтому приоритетной целью является интеграция инвалидов в общество и защита от дискриминации. На сегодняшний день данная концепция получила распространение в США, Мексике, Канаде, Великобритании, Германии, Австралии, Израиле, Новой Зеландии, Японии и других государствах [5, с. 59]. Социальная политика, базирующаяся на концепции гражданских прав, направлена на превращение инвалидов в полноправных участников экономической жизни. Но при этом она не отрицает социальное обеспечение инвалидов, а ставит целью поиск баланса между мерами государственной поддержки инвалидов и возможностями самостоятельной реализации ими своих гражданских прав.

В рамках концепции гражданских прав в последние годы большую популярность набирает «модель независимой жизни». Ее суть заключается в полном отказе от традиционных патерналистских установок, свойственных социальной политике в отношении инвалидов, и создание такой среды обитания, которая побуждала бы инвалидов на самодеятельность, самообеспечение, отказ от иждивенческих настроений и государственной опеки [1]. Помимо создания безбарьерной среды и наделения инвалидов равными правами с другими социальными группами, данный подход предполагает развитие частного сектора экономики таким образом, чтобы у инвалидов появлялось больше возможностей автономно и самостоятельно управлять своей жизнью. Данная модель оказала значительное влияние на формирование социальной политики в области инвалидности в таких странах, как Великобритания, Швеция и США. Свое конкретное отражение она нашла в официально взятом курсе на свертывание сети специализированных интернатов для людей с ограниченными возможностями и на развитие разнообразных форм обслуживания и поддержки инвалидов непосредственно по месту жительства [2, 6].

Надо сказать, что на сегодняшний день ни одна модель инвалидности не может предложить полного решения проблемы занятости лиц с ограниченными возможностями. Выбирая и балансируя между различными моделями и концепциями инвалидности, многие страны, в том числе и Россия, сталкиваются со сложностями их реализации и неудачами воплощения в жизнь многих прогрессивных идей. Тем не менее успехи в этой области в развитых стран значительно превосходят достижения развивающихся государств. В настоящее время процент работающих инвалидов в таких странах, как Германия, Канада, Великобритания, Япония, выше российского показателя в 2–3 раза [4, 7].

По данным Федерального реестра инвалидов в России численность инвалидов в трудоспособном возрасте по состоянию на 1 апреля 2020 г. равно 3 433 619 человек, среди которых доля работающих составляет порядка 26,6 % (для сравнения – уровень занятости среди всего трудоспособного населения России составляет около 78 %). По данным Пенсионного Фонда Российской Федерации основной контингент работающих инвалидов трудоспособного возраста составляют люди с III группой инвалидности (66,6 %), имеющие минимальные (по сравнению с другими группами) ограничения в трудовой сфере.

В нашей стране право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ст. 34, 37 Конституции РФ) выступают в качестве основополагающих прав человека, а обеспечение равенства в доступе к труду и равная плата за него поставлены во главу социально-экономической политики. Базовые экономические права инвалидов раскрываются в федеральном и региональном законодательстве в направлениях, обозначенных конституционными нормами, а также нормами Конвенции о правах инвалидов, которую Российская Федерация ратифицировала в 2012 году.

Для решения проблемы занятости инвалидов ст. 20 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» устанавливает государственно-правовые механизмы защиты прав инвалидов на труд и предприни- мательскую деятельность, среди которых:

• –    установление квот для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов;

• –    резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов;

• –    стимулирование создания дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов;

• –    создание инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами реабилитации, абилитации инвалидов;

• –    создание условий для предпринимательской деятельности инвалидов;

• –    организация обучения инвалидов новым профессиям.

В последние годы российская государственная политика в сфере занятости инвалидов развивается в сторону концепции гражданских прав. Однако, как нам видится, реализация этой концепции в значительной степени перекладывается на плечи работодателей, – для них вводятся новые обязанности (например, осуществление сопровождения при содействии занятости инвалида), ужесточаются меры ответственности по приему инвалидов на квотируемые рабочие места (см.: проект Федерального закона ID 01/05/08-19/00094385 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части увеличения размеров штрафов, налагаемых на юридических и физических лиц за уклонение от соблюдения прав инвалидов)»). Вместе с тем государство не предоставляет достаточных стимулов для найма инвалидов, – налоговые льготы в отношении труда инвалидов в нашей стране используются ограниченно и распространяются только на общественные организации инвалидов (причем в ряде случаев только на общероссийские общественные организации инвалидов), с 2015 года были отменены сниженные тарифы страховых взносов для организаций с работниками-инвалидами.

В целом почти все дополнительные гарантии занятости инвалидов, предоставляемые на федеральном уровне, обращены к сфере наемного труда. Какая-либо комплексная общероссийская программа по стимулированию индивидуального предпринимательства и самозанятости среди инвалидов в нашей стране отсутствует. Региональное законодательство в данном вопросе демонстрирует в большинстве случаев декларативный подход, за- крепляя положения о необходимости содействовать, но не предоставляя для этого четких инструментов [8].

Также стоит отметить, что реализуемые длительное время государственные программы «Доступная среда» и «Содействие занятости населения» уже несколько лет не предусматривают в целевых показателях наиболее конкретную и действенную меру обеспечения занятости инвалидов, а именно – создание оборудованных (оснащенных) рабочих мест. Причем Министерством труда и социальной защиты РФ был издан приказ от 30 января 2014 г. № 63 «О проведении мониторинга создания оборудованных (оснащенных) рабочих мест и трудоустройства на них незанятых инвалидов, а также закрепляемости на указанных рабочих местах», но соответствующая информация о динамике количества таких рабочих мест на сайте Минтруда России не представлена. Кроме того, в официальных источниках невозможно найти общероссийские данные о числе и среднем размере компенсаций работодателям за произведенные затраты на оборудование специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов, которые должны им выплачиваться из региональных бюджетов.

Значительное внимание в нашей стране уделяется совершенствованию системы квотирования. Минтруд России разработал проект Федерального закона ID 02/04/0819/00093738 «О проведении эксперимента в целях совершенствования регулирования вопросов установления и выполнения квоты для приема на работу инвалидов в Республике Саха (Якутия), в Воронежской, Орловской, Свердловской и Тверской областях», согласно которому работодателям будет предоставлена возможность осуществления компенсационной выплаты в качестве альтернативного варианта выполнения квоты для приема на работу инвалидов. Размер ежемесячной компенсационной выплаты составит величину прожиточного минимума для трудоспособного населения в конкретном регионе. Собранные таким образом средства законопроектом предусмотрено направлять в специально созданные фонды содействия трудоустройству инвалидов, которые станут источником финансового обеспечения реализации мер, способствующих обеспечению занятости инвалидов. Напомним, что подобная система разделения государственного «бремени трудоустройства инвалидов» с работодателями в нашей стране уже вводилась в 1996 году, но по разным причинам не смогла прижиться [3].

Следует сказать, что в европейских странах в последние годы напротив наметился отход от системы квотирования (по примеру США, где в принципе нет квотирования). Это связано с осознанием низкой эффективности квотирования для реального обеспечения занятости инвалидов, поскольку зачастую работодатели предпочитают «откупаться» от выполнения этих обязательств. Кроме того, широко обсуждается возникающая в связи с применением квот проблема «дискриминации наоборот», то есть дискриминация работодателей, которых государство ограничивает в выборе работников [12].

Резюмируя изложенное, можно заключить, что в нашей стране, так же как и во всем мире, в настоящее время происходят значительные изменения в государственной политике труда и занятости инвалидов. Приоритетной становится правозащитная концепция инвалидности, выражающаяся в усилении ан-тидискриминационных акцентов на законодательном и правоприменительном уровнях. Однако, характеризуя реализуемые Российским государством меры по защите трудовых прав инвалидов, следует говорить об отсутствии комплексного подхода, который мог бы сделать данные меры более эффективными и способствовать получению ощутимой экономической отдачи от их осуществления.