Об актуальных направлениях совершенствования регуляторной политики в целях создания международного финансового центра в России

создания финансового оазиса в условиях системных общерегулятивных проблем.

На взгляд автора, для понимания причин неэффективной реализации проекта и путей повышения этой эффективности целесообразно рассматривать вопросы создания в России МФЦ в контексте проблематики регуляторной политики как наиболее актуальной сегодня концепции государственного управления, популяризируемой Организацией экономического сотрудничества и развития.

В обоснование этого тезиса обратим внимание на проблемы формирования МФЦ в России, выделенные Всемирным банком в своем отчете 2012 года:

• 1)    коррупция, отсутствие верховенства права, частые и дискреционные вмешательства со стороны государства;

• 2)    неэффективный бюрократический аппарат; неэффективная и непредсказуемая законодательная система;

• 3)    барьеры для вхождения иностранных компаний: ограничения по вхождению на рынок иностранных финансовых компаний, ограничения в части иностранной собственности россий-

• ских компаний, ограничение в части привлечения иностранных специалистов;

• 4)    хаотичные и сложные механизмы регулирования: забюрократизированность; непоследовательное правоприменение;

• 5)    контрпродуктивное налоговое законодательство: НДС на финансовые операции и услуги, высокие ставки налогов для финансовых компаний, чрезмерное налогообложение иностранных резидентов [2].

Не сложно заметить, что первые четыре из названных проблем напрямую связаны с регуляторной политикой.

Практика функционирования ведущих МФЦ показывает, что благоприятный для прихода на внутренний рынок иностранных инвесторов климат обусловлен прежде всего общерегулятивной ситуацией в стране, затем – «правилами игры» на финансовых рынках и в меньшей степени – действием нормативных правовых актов, создающих особый регулятивный режим для резидентов МФЦ.

Таким образом, проблематику МФЦ целесообразно рассматривать в следующей логике:

• –    вопросы общерегуляторной политики (как макроуровень);

• –    регуляторная политика в отношении финансовой системы государства (как средний уровень);

• –    регуляторная политика в отношении функционирования МФЦ (как микроуровень).

Другими словами, специфика финансовой системы государства диктует выбор специфических форм и методов регулирования, которые, в свою очередь, преломляются в отношении проблематики МФЦ.

В последние годы было принято несколько ключевых для развития регуляторной политики в странах ОЭСР документов [3–8]. Последним из важнейших документов в этом перечне является Рекомендация Совета по вопросам регуляторной политики и управления от 22 марта 2012 г .

В Рекомендации излагаются меры, которые правительства могут и должны принять в поддержку осуществления и улучшения системы регулирования, отвечающие целям государственной политики и призванные иметь положительное влияние на экономику и общество целом.

В качестве основных тезисов Рекомендации-2012 для целей данной статьи мы выделяем следующие:

• 1)    выделение органа, ответственного за регуляторную политику;

• 2)    регулярная оценка эффективности регулирующих положений и регулятивных систем (доведение результатов до общественности);

• 3)    создание реестра контрольных органов с указанием целей и инструментария регулирования;

• 4)    риско-ориентированный подход;

• 5)    координация политики на федеральном, региональном и местном уровнях;

• 6)    международное регулятивное сотрудничество [9].

Особое внимание обращают на себя документы ОЭСР, посвященные проблематике регулирования финансового сектора [10–12].

Так, «Основные инструменты для регулирования качества и регулирования финансового сектора» ( 2009 ) акцентируют внимание на структуре финансовых регуляторов и принципах ее построения, среди которых в качестве основополагающего выступает независимость регуляторов.

Основные аспекты, на которые обратим внимание в данном документе, это:

• –    организация системы регулирования сек-торно или с использованием мегарегулятора;

• –    распределение регулирующих функций между федеральным и региональным уровнями в федеративном государстве;

• –    распределение регулирующих функций между государственными органами и негосударственными организациями.

В «Основных инструментах…» рассматривается опыт Австралии, Канады, Франции, Великобритании и США в построении системы регулирования финансового сектора соответственно трем основными моделям:

• –    «горная цепь» (секторное регулирование множеством регуляторов) – США, Канада;

• –    «двойной пик» (распределение полномочий между двумя регуляторами, как правило, по линии банки – рынок ценных бумаг) – Великобритания, Франция, Австралия;

• –    единый мегарегулятор – Германия, ЕС.

Цель другого документа – « Структуры политики для эффективного и результативного финансового регулирования ( PFEEFR, 2010 )» – состоит в том, чтобы выделить специфические особенности инструментария финансового регулирования относительно других инструментов регуляторной политики.

Основные идеи, которые мы выделим в PFEEFR:

• 1)    необходимость формулирования «эталонного определения» финансовой системы на национальном уровне;

  ВЕСТНИК 2013 № 3

  
  

  ВЕСТНИК 2013 № 3

  
  

• 2)    необходимость определения признаков хорошо функционирующей финансовой системы как целевых ориентиров;

• 3)    идентификация инструментов регулирования финансового сектора и их эффективных комбинаций;

• 4)    пересмотр регулятивной структуры и инструментария каждые 5–8 лет;

• 5)    определение «финансового регулирования», принципов и элементов финансового регулирования (принципы вместо правил, наблюдение вместо принуждения);

• 6)    десять принципов для эффективного и результативного финансового регулирования [13].

Ядром модели регуляторной политики, пропагандируемой ОЭСР, является оценка регулирующего воздействия (ОРВ). Фактически оценка регулирующего воздействия проводится в России с 2010 года, но только лишь Министерством экономического развития РФ и только в отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Постановлением Правительства РФ № 421 [14] с 1 октября 2012 года устанавливаются новые правила осуществления ОРВ на ранней стадии, а именно:

• 1)    предмет ОРВ: не только проекты НПА, но уже и документы, обосновывающие необходимость разработки проекта НПА;

• 2)    проводит ОРВ сам разработчик НПА, и только затем заключение дает Министерство экономического развития;

• 3)    оценка (в том числе публичные консультации) проводятся, по возможности, до принятия решения о необходимости разработки НПА;

• 4)    уже на стадии разработки акта предусматриваются показатели и сроки проведения мониторинга (ретроспективной оценки).

Таким образом, расширение ОРВ предусматривает: внедрение ретроспективной оценки, распространение на уровень ЕврАзЭС/СНГ и на «депутатские» законопроекты, внедрение на региональном уровне.

В аспекте организации МФЦ вызывает озабоченность нераспространенность данного института на Банк России, что, по-видимому, обусловлено его особым статусом как специфической организации, не имеющей организационно-правовой формы и не являющейся органом государственной власти. Думается, что необходимость распространения института ОРВ на нормативные правовые акты Банка России – еще одно, среди прочих, основание для уточнения статуса Банка России таким образом, чтобы он вписывался в структуру государственного аппарата Российской Федерации1.

По мнению автора, эффектом от развития ОРВ для создания и функционирования в России МФЦ может стать:

• 1)    снижение административных издержек резидентов МФЦ;

• 2)    повышение эффективности бюджетных расходов;

• 3)    повышение качества финансово-правовых актов;

• 4)    оптимизация административно-правовых режимов деятельности резидентов МФЦ.

Проведенный анализ позволяет нам сформулировать следующие предложения .

• 1.    Распространить ОРВ на нормативные правовые акты Банка России по процедуре, учитывающей особенности его, требующего уточнения статуса.

• 2.    Принять меры по совершенствованию архитектуры финансовых регуляторных институтов: «горная цепь»/«двойной пик»/«единый мегарегулятор».

• 3.    Создать в Администрации Президента РФ подразделение, ответственное за совершенствование регуляторной политики.

• 4.    Принять федеральный закон о финансовой системе (с введением в терминологический аппарат понятий «финансовый контроль», «финансовая система», «финансовая политика», «финансовое регулирование», выстраиванием принципов институциональной структуры и инструментария финансового регулирования).

• 5.    Интенсифицировать работу по развитию системы саморегулируемых организаций на рынке страхования, рынке ценных бумаг, в банковском секторе.

• 6.    Ввести как обязательную процедуру проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов (в том числе Банка России), распространяющих свое действие на финансовый сектор (прежде всего на функционирование МФЦ).

• 7.    С целью организации практики цивилизованного лоббизма финансовых организаций при разработке и принятии нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность (в том числе как резидентов МФЦ), а также с целью снижения коррупциогенности принимаемых финансово-правовых актов, полагаем необходимым интенсифицировать принятие федерально го закона о лоб бизме.

• 8.    Активизировать деятельность Межпарламентской ассамблеи ЕврАзЭС по разработке Основ банковского законодательства ЕврАзЭС, разработке Основ законодательства ЕврАзЭС о рынке ценных бумаг, а также сотрудничество государств – членов ЕврАзЭС по формированию общего страхового рынка государств – членов ЕврАзЭС.

• 9.    Интенсифицировать процесс гармонизации законодательства государств – участниц ЕЭП при возрастающей координирующей и регламентирующей роли Евразийской экономической комиссии.