Оптимизация инструментов стратегического и территориального планирования прибрежных муниципальных образований Республики Бурятия в условиях изменения уровня воды оз. Байкал

Вопросы сопряжения задач сохранения экосистемы оз. Байкал и обеспечения устойчивого социально-экономического развити[я прилегающих к озеру территорий, где проживает свыше 120 тыс. чел., уже многие годы носят острый характер в политической, законодательной, хозяйственной повестке страны [1, 2]. Иссле-доват ' ели настойчиво апеллируют к необходимости изменения приоритетов экологической политики на Байкальской природной территории от запретительной деятельности к созданию комфортных условий проживания людей [3]. Считается, что системообразующим экономическим каркасом территории может выступать туристско-рекреационный комплекс [4].

В пространственной структуре российского туристического рынка Бурятия совместно с Иркутской областью представлена в составе туристической макротерритории «Байкал», для которой по заказу Минэкономразвития России разработана федеральная туристическая межрегиональная схема территориальнопространственного планирования макротерритории «Байкал» (далее — Турсхема «Байкал»)1.

Турсхема «Байкал» — это один из 12 мастер-планов, разрабатываемых для макротерриторий с наибольшим туристическим потенциалом12. Вопрос роли и содержания мастер-плана как прогрессивного стратегического инструмента планирования развития территорий активно обсуждается в научной и специальной литературе [5, 6]. Несмотря на правовую неопределенность большинство ма>стер-планов для городов, агломераций, туристических макротерриторий уже разработано и реализуется или им придан статус базового стратегического документа для разработки или внесения изменений во все документы стратегического и территориального планирования региона, как, например, в случае с Турсхемой «Байкал».

Согласно Турсхеме оз. Байкал — ключевой аттрактор макротерритории3. При этом преобладающее значение в развитии туризма согласно ст. 12 ФЗ «Об охране озера Байкал» придается центральной экологической зоне БПТ, для которой правительствами Республики Бурятия и Иркутской области утверждены Правила организации туризма и отдыха [7, 8]. Результаты факторного анализа свидетельствуют о том, что на большей части ЦЭЗ БПТ Республики Бурятия размещение новых объектов допустимо с точки зрения соотношения экологической емкости

1 Туристические схемы // сайт. URL: (дата обращения 05.06.2025). Текст: электронный.

• 2    Государственная программа Российской Федерации «Развитие туризма» // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов: сайт. URL: https://docs.cntd.ru/document/727709328 (дата обращения 05.06.2025). Текст: электронный.

• 3    Там же.

и антропогенной нагрузки, экономического ущерба от загрязнения [9]. Однако при размещении инфраструктурных объектов крайне важно учитывать гидрологические риски (затопление, подтопление, абразия) на ряде участков побережья оз. Байкал. Результаты исследования [10] подтверждают, что наибольший ущерб для экологии и экономики наблюдается как при чрезмерно высоких, так и при низких уровнях воды.

Учитывая уязвимость ценных туристических территорий и объектов, потенциальный ущерб для экономики и территорий в условиях наступления многоводного периода на Байкале, крайне важно разработать меры предотвращения и минимизации последствий негативного воздействия вод, особенно в русле реализации стратегической повестки по развитию туризма на Байкале. Для этого необходимо обеспечить согласование стратегических программ и проектов с документами территориального планировани[я в контексте реализации туристического мастер-плана в условиях аномальных колебаний уровня воды оз. Байкал. В связи с этим цель данной статьи — рассмотреть вопросы оптимизации федерального мастер-плана туристической макротерритории «Байкал» с документами территориального планирования муниципальных образований, расположенных в ЦЭЗ БПТ, с целью предотвращения и минимизации негативного воздействия вод оз. Байкал. В исследовании рассматриваются пять муниципальных образований (МО) Республики Бурятия: Баргузинский, Кабанский, Прибайкальский, СевероБайкальский районы и город Северобайкальск.

• 1.    АнсАнализ•сфедеральной^туристической межрегиональной г схем t ы 'I-террито ально-пространственного планирования макротерритории «Байкал».

Мастер-план туристической макротерритории «Байкал» был разработан в 2024 г. государственной корпорацией развития «ВЭБ.РФ» в лице проектного офиса компании «ПроГород» с привлечением многопрофильных консорциумов разработчиков, обладающих обширной экспертизой в области мастер-планировани[я и консалтинга. Утвержден резолюцией заместителя председателя Правительства РФ Д. Н. Чернышенко от 5 декабря 2024 г.1

Турсхема «Байкал» является одним из первых комплексных подходов к отраслевому мастер-планированию в области туризма на уровне макротерритории с акцентом на развитие инфраструктуры туризма (средства размещения, аттракции, обеспечивающая инфраструктура — транспорт, очистные, благоустройство маршрутов и др.). Мастер-план предусмотрен до 2030 г. с возможностью выхода за расчетный срок.

Согласно мастер-плану прогнозируемый туристский поток в Республику Бурятия составляет 2 020 182 чел. Номерной фонд должен прирасти на 10 727 номеров, дополнительно будет создано 18 213 мест, среднегодовая загрузка КСР должна достигнуть 53-55%), средняя продолжительность пребывания туристов составит четыре дня. В документе выделено восемь приоритетных туристических направлений: Агломерация Улан-Удэ и Великий чайный путь, Баргузинское направление, Кяхтинское направление, Восточный Байкал — Горячинск, Восточный Байкал — Кабанское направление, Северный Байкал, Восточные Саяны, Транссибирская магистраль, из которых четыре направления связаны с озером

1 Туристические схемы // сайт. URL: (дата обращения 05.06.2025). Текст: электронный.

Байкал. Отдельную приоритетную группу составляют прочие территории (Зака-менский, Джидинский, Бичурский, Мухоршибирский и Окинский районы). Мас-тер-планом предусмотрена реализаци[я двух приоритетных проектов, включающих создание семейного оздоровительного всесезонного курорта на территории ОЭЗ «Байкальская гавань» (с. Горячинск) и конгрессно-выставочного центра в г. Улан-Удэ.

Дорожная карта маст ' ер-плана по Республике Бурятия содержит свыше 790 мероприятий, которые сгруппированы по следующим направлениям:

• -    совершенствование правового регулирования (изменения в законодательстве об ООПТ, Лесном и Водном кодексах);

• -    транспортная инфраструктура;

• -    туристическая инфраструктура;

• -    благоустройство и общественные пространства;

• -    социальная инфраструктура.

• 2.    АнсАнализкдокументовртерриториального1планированияри градостроитель го зонирования муниципальных образований в ЦЭЗ БПТРеспублики Бурятия.

Из общего количества мероприятий около 30% предусмотрено к реализации на территориях МО, расположенных вокруг оз. Байкал. Отметим, исходя из национальной значимости оз. Байкал для развития туризма в рамках национального проекта «Туризм и гостеприимство» также осуществляется реализаци[я мегапроекта «Пять морей и озеро Байкал», включающего создание федерального круглогодичного морского курорта «Волшебный Байкал» в Республике Бурятия на участках ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань», соответственно в дорожной карте предусмотрены мероприятия по строительству объектов обеспечивающей инфраструктуры1.

Мастер-план не является схемой территориального планирования (СТП) и не относится к градостроительной документации в соответствии с градостроительным кодексом РФ, но может выступать базой для корректировки и/или разработки документов стратегического и территориального планирования регионального и муниципального уровней.

В Республике Бурятия в зоне затопления в пяти прибрежных муниципальных образованиях находится 72 населенных пункта, из которых 50 поселений расположено на побережье оз. Байкал, остальные вдоль рек, впадающих в озеро12. Негативному воздействию вод вследствие изменения уровенного режима Байкала подвергается более 1 500 объектов недвижимости, в том числе земельные участки, здани[я и сооружения в 37 населенных пунктах Республики Бурятия. В сфере

• 1    Туристические схемы // ВЭБ.РФ: сайт. URL: https://xn--90ab5f.xn--p1ai/turisticheskie- skhemy/ (дата обращения 05.06.2025). Текст: электронный.

• 2    Об утверждении перечней первоочередных мероприятий по установлению границ затопления, подтопления и особого режима хозяйственной деятельности на паводкоопасных территориях; населенных пунктов, подверженных возможному затоплению и подтоплению паводковыми водами; гидротехнических сооружений, расположенных на территории Республики Бурятия, не имеющих свидетельств о праве собственности: Распоряжение Правительства Республики Бурятия от 1 июля 2014 г. № 377-р // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов: сайт. URL: https://docs.cntd.ru/ document/424054695 (дата обращения: 19.06.2025). Текст: электронный.

туризма под негативное воздействие вод попадает 145 объектов деятельности, включая 51 коллективное средство размещения, инфраструктуру двух термальных источников, 92 земельных участка, предназначенных для инвестиционной и предпринимательской деятельности, рекреационные участки ООПТ [10].

Современное состояние документов территориального планировани[я в 17 прибрежных поселениях и документации по планировке трех участков ОЭЗ ТРТ, прилегающих к оз. Байкал, показывает, что:

• -    в 11 муниципальных образованиях, таких как «Бабушкинское», «Большере-ченское», «Выдринское», «Ранжуровское», «Сухинское», «Клюевское», «Корса-ковское», «Посольское», «Танхойское», «Туркинское», «Гремячинское» действуют генпланы, разработанные в 2011-2017 гг.;

• -    генпланы 6 муниципальных образований, таких как «Поселок Усть-Баргузин», «Оймурское», «Байкало-Кударинское», «Поселок Нижнеангарск», «Байкальское эвенкийское», «Город Северобайкальск», актуализированы в 20182025 гг.;

• -    в отдельных МО сложилась ситуация с невозможностью утверждения проектов скорректированных генпланов в части включения в границы населенных пунктов земель лесного фонда без прямого согласия федерального органа исполнительной власти (МО ГП «Поселок Усть-Баргузин», МО СП «Гремячинское»).

Результаты анализа документов планировки и застройки МО в ЦЭЗ БПТ Республики Бурятия показывают несоответствие между генпланами и ПЗЗ в условиях активного развития территорий населенных пунктов; отсутствие в документах границ зон затопления и подтопления; устаревшие сведения о существующих и проектируемых объектах в границах зон, потенциально подверженных негативному воздействию вод; практическое отсутствие объектов по инженерной защите от негативного воздействия вод1.

Наиболее существенной проблемой является то, что в генпланах 15 МО не отражены границы зон затопления и подтопления несмотря на то, что приказами Енисейского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов они установлены в отношении всех байкальских поселений12. Лишь в генпланах и ПЗЗ МО ГП «Поселок Нижнеангарск» (15.03.2023) и МО СП «Байкальское эвенкийское» (14.11.2023) на картосхемах отмечены территории, подверженные затоплению паводком однопроцентной обеспеченности от оз. Байкал. Отметим, запаздывание с установлением зон затопления, подтопления способствует ошибочным решениям по выбору, оформлению и предоставлению земельных участков на потенциально подтопляемых территориях, сведения о границах, которых не отражены в генеральном плане поселения, не обеспечены инженерной защитой.

Расширение абразионных процессов разрушения береговой линии при чрезмерно высоких уровнях оз. Байкал приведет к таким последствиям, как обруше-

ние берега, разрушение зданий, потеря имущества, опасность пребывания людей, а также и к изменению вида разрешенного использования земельных участков. Показательны 2020 и 2021 годы, когда в отдельных местах берег оз. Байкал в результате абразии отступил на 2-3 м и более. Драматическая ситуация в эти годы сложилась в Байкальском государственном природном заповеднике, где при уровне 457,23 м ТО (тихоокеанской системы высот) стал разрушаться берег, на котором находится визит-центр «Байкал Заповедный». Построенный в 20132014 гг. в период относительного маловодья визит-центр в случае подъема уровня воды озера выше 457,3 м ТО может быть полностью разрушен. Учитывая высокую туристическую привлекательность береговой линии вдоль здания визит-центра и экотропы, наиболее оптимальным решением по инженерной защите территории и здани[я ВИЦ является мероприятие по берегоукреплению путем строительства многофункциональной набережной.

Следует подчеркнуть, что в рассматриваемых документах мероприяти[я по предотвращению чрезвычайных ситуаций природного характера либо отсутствуют, либо указаны в соответствии с неактуализированными СНиП 2.06.15-85 без конкретизации, обоснований и пояснений. Например, в генплане МО СП «Оймурское» в с. Оймур указаны существующие дамбы, которые относятся к объектам капитального строительства водного транспорта и гидротехническим сооружениям. Однако в Российском регистре гидротехнических сооружений отсутствуют сведения о таких сооружени[ях, а фактическое состояние данных объектов свидетельствует об их разрушении и утрате функциональных свойств1.

Существенным недостатком является несоответствие между планировочными и градостроительными параметрами развития территорий. Так, в с. Сухая в местности Загза выделено 19 земельных участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения. Согласно сведениям ЕГРН два участка имеют разрешенное использование для сельскохозяйственного производства, 17 — для ведения дачного хозяйства, огородничества. В генплане эти сведения не отражены, в ПЗЗ выделены как жилая и рекреационная зоны. Полагаем, эти недостатки могут быть устранены при формировании единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования поселения, в рамках которого можно обеспечить оптимизацию документов планировки и застройки территории, а также исключить дублирование между ними [11].

В целях предотвращения и минимизации негативных последствий, обусловленных изменением уровня воды в оз. Байкал, базовые законодательные положения закреплены в Водном, Лесном, Земельном, Градостроительном кодексах России, ФЗ «Об охране озера Байкал» и др. Согласно Водному кодексу обязанности обеспечения инженерной защитой возложены на органы государственной власти, местное самоуправление и правообладателей земельных участков, в отношении которых осуществляется такая защита. Отметим, вопрос об обязанности обеспечения инженерной защитой остается дискуссионным. В прежней ре-

дакции Водного кодекса обязанность по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидация его последствий возлагалась на собственника водного объекта. Специалисты указывают на объективную невозможность любого частного субъекта разместить на своем земельном участке в зоне подтопления/затопления объект капитального строительства, поскольку для обеспечения его инженерной защитой потребуется не только внесение изменений в генеральные планы, территориальные схемы планирования и схемы комплексного использования и охраны водных объектов, но и немало ресурсов (финансовых, временных и др.). При этом необходимо отметить отсутствие гарантий внесения таких изменений уполномоченными органами в целом [11].

Разработка Турсхемы «Байкал» осуществлялась в период отсутствия границ зон затопления и подтопления, поэтому гидрологические риски не были учтены в качестве ограничений развития туризма в зонах концентрации туристического потенциала вдоль побережья оз. Байкал. Например, в дорожной карте не предусмотрены мероприятия по инженерной защите некоторых инфраструктурных объектов от повышения уровня воды в оз. Байкал. Так, при ремонте (реконструкции) автомобильной дороги регионального значения Улан-Удэ — Турунтаево — Курумкан — Новый Уоян необходимо предусмотреть берегоукрепление участков 215-254 км автодороги, подвергающихся негативному воздействию вод оз. Байкал. Еще один пример связан с мероприятиями по созданию инфраструктуры вдоль озера, в том числе кемпингов, туалетов, заведений питания в селах Гремя-чинск, Турка, Горячинск. Вместе с тем земельные участки на побережье в указанных селах попадают в зоны, подверженные затоплению/подтоплению из-за повышения уровня воды озера Байкал, что требует устранения несоответствий между генпланами и Турсхемой.

Турсхема носит стратегический характер и рекомендуется для дальнейшего использования заинтересованными высшими исполнительными органами субъектов РФ в качестве ключевого ориентира развития туристического потенциала макротерритории, а также при выработке и реализации государственной политики в сфере туризма и туристической деятельности. В связи с этим для реализации мероприятий, предусмотренных Турсхемой, необходимо не только предва-ригельное осуществление градостроительной подготовки соответствующих земельных участков, но и разработка комплекса мер, выполнение которых обеспечит снижение отрицательного воздействия вод и ущербов, возникающих в результате такого воздействия. Ключевые меры, предлагаемые авторами:

• 1.    Привести границы байкальских поселений в соответствие с Земельным, Лесным, Водным, Градостроительным кодексами РФ и природоохранным законодательством.

• 2.    Актуализировать сведения о наличии гидротехнических сооружений в Российском регистре гидротехнических сооружений с указанием расширенных сведений о сооружении.

• 3.    Привести в соответствие с законодательством перечни правообладателей земельных участков, выданных (учтенных) ранее 1994 г. и не зарегистрированных в ЕГРН и информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.

• 4.    Предусмотреть внесение изменений в соответствующие документы по планировке и застройке территорий в части: а) отображения в документах границ зон затопления и подтопления; б) актуализации сведений о существующих и проектируемых объектах в границах зон затопления и подтопления; в) планирования мероприятий по инженерной защите территорий застройки; г) переноса существующих объектов без инженерной защиты из установленных зон затопления и подтопления или строительство новых объектов вне этих зон. Объекты, возведенные без согласования с муниципальными органами и тем самым нарушающие природоохранное законодательство, должны быть ликвидированы или перенесены в иное место.

• 5.    Усилить муниципальный контроль и надзор за соблюдением статуса зон затопления и подтопления. При осуществлении водного контроля особое внимание обратить на разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства.

Заключение

В современных условиях развитие туризма и индустрии гостеприимства на оз. Байкал приобретает стратегическое значение, чему способствует принятие федеральной туристической межрегиональной схемы территориальнопространственного планировани[я макротерритории «Байкал». Выполненный анализ Турсхемы «Байкал» и документов по планировке и застройке территорий в ЦЭЗ БПТ Республики Бурятия свидетельствует о недооценке роста угрозы снижения туристско-рекреационного потенциала вследствие затопле-ния/подтопления привлекательных туристических территорий и объектов из-за колебаний уровня воды оз. Байкал, что может привести к сокращению туристского потока, снижению предпринимательской деятельности, ухудшению инвестиционного климата, росту безработицы в сфере туризма и смежных отраслях, снижению темпов роста экономики. Учитывая стратегический и долгосрочный характер Турсхемы в качестве основы для разработки и/или корректировки документов стратегического и территориального планировани[я региона и муниципальных образований, в исследовании даны предложения по минимизации негативного воздействия вод и внесению изменений в схемы планирования и застройки байкальских поселений.