Организационно-правовые вопросы развития физической культуры и спорта по месту жительства в муниципальных образованиях

Физическая культура является важнейшей составляющей общей культуры общества, поскольку позволяет человеку укреплять здоровье как важнейшую личносоциальную ценность, развиваться гармонично, делать свою жизнь эмоционально насыщеннее с преобладанием оптимистических подходов. С физической культурой тесно связан спорт – в данном случае мы имеем виду не профессиональный, или «большой», спорт, а спорт массовый, или любительский, когда в спортивных соревнованиях могут участвовать простые граждане нашей страны для своего здоровья и удовольствия. Создавать условия для развития физической культуры и спорта в указанном виде – обязанность органов публичной власти и управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. При этом важнейшей составляющей в деятельности управляющих структур является создание соответствующих условий по месту жительства (город, район, поселение), поскольку в противном случае физическая культура и спорт как социальные институты не будут выполнять свои функции.

О значимости этой сферы общественных отношений свидетельствуют также конституционные нормы. Так, согласно ч. 2 ст. 41 Конституции России в нашей стране «поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта». А в соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции России «общие вопросы … физической культуры и спорта» находятся в совместном ведении Российской Федерации (федерального центра) и субъектов Федерации.

В развитие конституционных норм в 2007 г. был издан специальный закон – ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», где, среди прочего, определены полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов управления в данной области. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 10 октября 2003 г. для всех видов муниципальных образований (поселения, муниципальные районы, городские округа и так далее) предусмотрены вопросы местного значения и права муниципалитетов с одинаковыми формулировками, которые должны и могут решаться на территории муниципальных образований: «обеспечение условий для развития физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального, городского округа»; «содействие развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, адаптивной физической культуры и адаптивного спорта».

Помимо федеральных актов, в каждом регионе издаются свои законодательные акты, где федеральные положения детализируются в соответствии со спецификой каждого субъекта Федерации. Например, в Краснодарском крае в 2011 г. был принят Закон Краснодарского края «О физической культуре и спорте в Краснодарском крае». Наконец, на муниципальном уровне в уставах всех муниципальных образований также находят отражение данные вопросы. Так, в Уставе города Краснодара в ст. 47 указываются следующие полномочия этого органа местного самоуправления в области физической культуры и спорта: «обеспечивает условия для развития на территории муниципального образования город Краснодар физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организует проведение официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального образования город Краснодар».

Как видно, имеется достаточно обширная правовая база для осуществления прав жителей муниципальных образований в сфере физической культуры и спорта.

Однако в реальности ситуацию во многих, если не в большинстве регионов трудно назвать удовлетворительной, и прежде всего потому, что местные власти не делают должного акцента на развитии физической культуры и спорта по месту жительства. И особенно, это касается крупных городов-мегаполисов, где ведется активное строительство высотных жилых домов, которые среди горожан получили название «человейников» (так, только в городах-миллионниках проживает четверть населения России). Дело в том, что концентрация огромного числа жителей на сравнительно небольшой территории значительно затрудняет решение не только физкультурно-спортивных, но и многих других социально необходимых вопросов. В этой связи нужно заметить, что практически повсеместно при планировании предназначенных к застройке территорий нарушались и нарушаются строительные нормы и правила, регулирующие расстояния между домами и сопутствующую инфраструктуру (отсутствие объектов социально-бытового и культурного назначения, включая спортивные площадки и так далее). Такого рода негативные явления объясняются несколькими причинами, и, прежде всего, они связываются с разрушением экономических отношений после распада СССР, в результате чего многие промышленные предприятия в отдаленных районах страны, будучи градообразующими (Дальний Восток, Сибирь, Крайний Север), прекращали свою деятельность. Соответственно, их работники вместе с семьями стали мигрировать в более комфортные места проживания – из северо-восточных регионов страны в центральную и южную части европейской России, и данная тенденция еще сохраняется [1, с. 37].

К чему это приводит – посмотрим на примере Краснодара. Так, еще сравнительно недавно (2008 г.) население южной российской столицы (Краснодара) составляло 709 тысяч человек. Но последующие годы интенсивной внутренней миграции и активизации строительной деятельности по возведению многоквартирных жилых домов увеличили численность горожан к 2021 г. почти вдвое (а по предварительным данным последней переписи население Краснодара составляет уже 1,7 млн жителей. В частности, в некоторых районах города Краснодара в марте 2021 г. было выявлено, что в жилищном комплексе «Сказка град» плотность застройки превышена в 2,5 раза, в жилищном комплексе «Дыхание» – в 1,5 раза. При этом возведение объектов социального назначения (это прежде всего школы, детсады, поликлиники, спортивные сооружения и другие) еще не началось, дети вынуждены будут посещать близлежащие детсады и школы, которые уже переполнены. В некоторых городских школах Краснодара при нынешних темпах строительства и заселения многоквартирных домов уже скоро не хватит букв алфавита для обозначения классов, уже нередки случаи, когда фактически уроки длятся меньше положенного времени; а между тем в течение длительного времени именно пришкольные спортивные площадки были доступны для горожан и позволяли развивать физическую культуру и массовый спорт по месту жительства.

Аналогичным образом можно говорить и о других городах как Краснодарского края (Сочи, Геленджике, Горячем Ключе и так далее), так и иных субъектов Федерации. Взаимосвязь указанных проблем и состоянием физической культуры и спорта в муниципальных образованиях представляется очевидной, и поэтому важно отметить, что физическая культура и спорт не могут развиваться изолированно от общих социально-экономических явлений в России. И здесь многое зависит от того, насколько четко организована деятельность органов всех уровней публичного управления (федеральный, региональный и муниципальный), причем, решающая роль, на наш взгляд, принадлежит органам местного самоуправления, то есть, муниципалитетам, которые должны непосредственно решать вопросы развития физической культуры и спорта на своих территориях. Для этого указанным выше ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в ст. 9 они наделяются существенные полномочиями, в том числе:

• -    организация физкультурно-спортивной работы по месту жительства и месту отдыха граждан;

• -    организация и проведение муниципальных официальных физкультурных спортивных мероприятий;

• -    создание условий для подготовки спортивных сборных команд муниципальных образований;

• -    наделение некоммерческих организаций правом по оценке выполнения нормативов испытаний (тестов) комплекса ГТО.

Помимо этого, согласно ст. 9.1. данного закона муниципалитеты обладают также правами, в частности:

• -    участвовать в организации и проведении межмуниципальных, региональных, межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнований;

• -    участвовать в реализации мероприятий по выдвижению Россией городов на право проведения международных соревнований;

• -    создавать центры тестирования по выполнению нормативов испытаний (тестов) комплекса «Готов к труду и обороне» ГТО в форме некоммерческих организаций.

Следует обратить внимание на то, что в контексте «полномочий» и «прав» муниципалитетов в данном случае «полномочия» рассматриваются как обязанности органов местного самоуправления выполнять приведенные в ст. 9 полномочия. Однако фактически эти полномочия выполняются далеко не в полном объеме. Так, в Краснодаре, если иметь в виду развитие физической культуры и спорта по месту жительства, в настоящее время эта деятельность практически реализуется в двух основных направлениях. Одно направление связывается с созданием физкультурно-спортивных площадок общего пользования в жилых массивах; такие площадки выполняются, как правило, по современным технологиям (имея в виду прежде всего покрытие) и в целом их качество можно расценивать как удовлетворительное. Второе направление связывается с деятельностью разного рода физкультурно-спортивных школ и спортивных центров.

По обоим направлениям имеются достаточно высокие результаты. Так, в мае 2022 г. в микрорайоне Гидростроителей был введен в строй первый памп-трек – это специализированная закольцованная трасса для экстремальных видов спорта, которая представляет собой чередование спусков и подъемов, кочек и ям. Это довольно сложное сооружение, которое стало возможным в результате совместных усилий местной администрации г. Краснодара, крупной строительной компании и профессиональной командой XSA RAMPS, которая возводит такие объекты для разных регионов страны. Важно отметить, что пользоваться этим физкультурно-спортивным объектом могут все желающие бесплатно. Это, бесспорно, позитивный пример. Правда, пока не ясно, какой будет дальнейшая судьба этого памп-трека, имея в виду, что поддержание его в дальнейшем в надлежащем состоянии требует определенных финансовых затрат (очевидно, что здесь целесообразно задействовать институт муниципально-частного партнерства, важность которого справедливо отмечается Т. Е. Мельником) [2, с. 135]. По второму направлению можно отметить, что в ведении краснодарского муниципалитета находятся десять спортивных школ, один центр физкультурно-спортивной работы и один дворец спорта «Олимп», управление которыми осуществляется Департаментом по физической культуре и спорту администрации г. Краснодара. Деятельность каждой отдельно взятой спортивной школы, очевидно, может считаться также удовлетворительной.

Однако сразу нужно заметить, что усилия городских властей по данным направлениям в имеющихся объемах и финансировании недостаточна для реализации жителями городов своего права на пользования объектами физической культуры и спорта по месту жительства. Так, физкультурно-спортивные площадки в жилых массивах являются небольшими по размерам (по площади, примерно, как площадки для баскетбола), где желающие могут в абсолютном большинстве случаев лишь поиграть в мини-футбол. И такого рода единственная спортивная площадка, расположенная, например, в дворовой территории между несколькими 15-20-этажными жилыми домами, конечно, не может удовлетворить потребность обитателей «чело-вейников» заниматься физической культурой по месту жительства; явно мало спортивных площадок, где можно было бы не только «погонять» мяч, но и поиграть в настольный теннис (о большом теннисе даже речь не идет), баскетбол, волейбол, «покачать» мышцы на спортивных снарядах и так далее. В упомянутых выше спортивных школах могут заниматься очень ограниченное число подростков, юношей и девушек, к тому же не все занятия бесплатны. Неплохой сам по себе городской дворец спорта «Олимп» используется в основном для проведения соревнований и концертов, разумеется, за плату. В Краснодаре (и в целом в Краснодарском крае) до сих пор нет действующего 50-метрового бассейна, и это при численности жителей 1,7 млн человек (!), что не соответствует инфраструктурным стандартам для городов-мегаполисов (строительство такого объекта ведется, но очень медленными темами, уже десятый год), в других бассейнах классом пониже плата за пользование довольно высокая, о массовой доступности говорить не приходится, равно как и о занятиях плаванием по месту жительства. Подобное положение наблюдается и во многих других (очевидно, в абсолютном большинстве городов-мегаполисах).

В этом же контексте следует согласиться с тем, что «на муниципальные образования тяжелым бременем ложится обязанность содержать спортивные сооружения, которые были построены в нашей стране во второй половине XX в. В первую очередь речь идет о стадионах и аренах, большинство из которых уже подверглись фактическому износу и нуждаются в реконструкции» [3, с. 66]. И при таком положении, как отмечает М .А. Мирзаев, «государственные органы и органы местного самоуправления на практике снижают расходы на физическую культуру и спорт. Практически отсутствуют коллективы физической культуры, которые, как и ранее, активно организовывали бы физкультурную и оздоровительную работу на местах. Возможности населения практически ограничены бесплатно пользоваться услугами физической культуры и спорта в этих сооружениях» [4, с. 97]. Не удивительно, что в последние годы наблюдается «низкий уровень вовлеченности горожан в участии в спортивных и физкультурных мероприятиях, постоянных занятиях физической культурой и спортом» [5, с. 39]. К этому следует добавить и такую негативную тенденцию, как коммерциализация спорта, смещение приоритетов в деятельности органов управления в данной сфере, когда, например, при распределении бюджетных средств на развитие физической культуры и спорта большая их доля уходит на элитные виды спорта с его зрелищными формами, тогда как спорт для всех (студенческий, детский, народный) финансируется по остаточному принципу [6, с. 216].

Совершенно очевидно, что в рассматриваемой сфере необходимо принимать дополнительные меры для улучшения ситуации. Согласно изменениям в Градостроительном кодексе Российской Федерации, с 2021 г. строительство в городах должно осуществляться с учетом требований комплексного развития соответствующей городской территории. И здесь, прежде всего, имеется в виду обязательное наличие объектов социального назначения. При этом, речь идет прежде всего о поликлиниках, школах, детских садах, однако, на наш взгляд, в равной степени речь должна идти о доступных объектах физкультурно-спортивного назначения по месту жительства. С учетом сложной внешнеполитической обстановки понятно, что муниципалитеты ограничены в бюджетных средствах. Однако, как мы отмечали, в крупных мегаполисах идет активное жилищное строительство, соответственно строительные компании получают огромные прибыли; вероятно, строительный бизнес может и должен участвовать в решении общественных задач. Например, как в приведенном выше примере с прам-треком, бизнес может построить спортивные площадки, другие физкультурно-строительные объекты, а муниципалитет может взять на себя дальнейшую их эксплуатацию, в том числе в тесном взаимодействии с управляющими компаниями, обслуживающими жилые дома на соответствующей городской территории. В этом контексте более активную позицию должны занимать и законодательные органы субъектов Федерации с тем, чтобы стимулировать развитие физической культуры и спорта по месту жительства в муниципальных образованиях.