Органы государственной власти субъектов РФ в единой системе публичной власти

Рассматривая органы государственной власти субъектов РФ и определяя их место в единой системе публичной власти, необходимо учитывать ряд обстоятельств, помогающих понять те предпосылки, без учета которых можно провести анализ этой достаточно непростой проблемы.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-

ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» внес поправки в Конституцию РФ и теперь используются два понятия – «публичная власть» и «государственная власть». Закономерен вставший перед наукой конституционного права вопрос о соотношении этих понятий, поскольку в юридической литературе советского и постсоветско- го периода некоторые авторы эти понятия отождествляли [9, с. 126; 2, с. 84].

В законодательстве также отсутствовало легальное определение понятия «публичная власть», и только Конституционный Суд РФ в своих постановлениях от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы», от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» неоднократно его использовал: «…территории-альное устройство государства как способ организации публичной власти»; «уровень публичной власти»; «…публичная власть может быть и муниципальной…».

Оставляя в стороне рассмотрение различных точек зрения на соотношение понятий «государственная власть» и «публичная власть», изложенных в литературе, отметим, что публичная власть в нашей стране неразрывно связана с властью народа [6, с. 5; 5, с. 16].

Рассуждая по этому поводу, профессор С. А. Авакьян обращает внимание на то, что публичная власть может осуществляться как российским народом в целом, так и его частью, проживающим на территории субъекта, муниципального образования. Ее осуществляют как избранные народом представители, так и те органы, которые они образовывают [1, с. 355].

И если до внесения последних поправок в Конституцию РФ в ее тексте о публичной власти ничего не говорилось, то о государственной власти, ее организации Конституция РФ упоминает несколько раз. В тексте Конституции РФ употребляются такие словосочетания, как «власть народа», «власть в Российской Федерации» (ст. 3), «государственная власть в Российской Федерации», «государственная власть в субъектах Российской Федерации» (ст. 10, 11). В Конституции говорится об органах государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ч. 1 ст. 77). В то же время в ее тексте закреплен принцип единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5) и разделения властей (ст. 10).

Из анализа этих двух конституционных норм можно сделать вывод о том, что названные принципы распространяются и на федеральные органы государственной власти, и на органы государственной власти субъектов РФ, несмотря на то, что они организованы по-разному.

Конституцией РФ организация публичной власти отнесена к ведению Российской Федерации, а осуществление согласованного функционирования и взаимодействие входящих в нее органов согласно ч. 2 ст. 80 обеспечивает Президент РФ. В ч. 3 ст. 131 закреплено, что «особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом». Для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти Президент РФ формирует Государственный Совет Российской Федерации (п. «е. 5» ст. 83).

В ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» законодатель сформулировал понятие единой системы публичной власти, состоящей из федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и органов местного самоуправления» (ч. 1 ст. 2).

В приведенном в законе определении публичной власти акцент сделан на ее организационный аспект (власть органов государственной власти и органов местного самоуправления), которые в своей совокупности образуют единую систему публичной власти (ч. 3 ст. 132).

Представляется, что рассуждая о системе публичной власти в субъекте РФ, следует иметь в виду принцип относительности систем. Суть его заключается в том, что любая система является частью другой, более широ- кой системы, и в то же время может включать в себя и иные подсистемы [7, с. 5].

К примеру, в единую систему публичной власти входит государственная власть, ветви которой - законодательная, исполнительная и судебная - самостоятельны и в своей совокупности сами образуют систему государственной власти, в которую входят и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В свою очередь, система органов публичной власти субъекта РФ является элементом системы органов публичной власти РФ. Следовательно, необходимо различать федеральную государственную власть как единственную суверенную власть в обществе, действующую от его имени, и публичногосударственную (собственную) власть субъекта федерации. Все основные элементы организации государственной власти субъектов РФ закреплены в федеральной Конституции.

Рассматривая систему публичной власти субъекта РФ, необходимо отметить, что в научной литературе традиционно считается, что федеральный уровень и уровень субъектов РФ составляют подсистему публичной власти -государственную власть. Другая подсистема местного уровня осуществляется органами местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), расположенные на его территории.

Органы, входящие в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, содействуют развитию местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»). К ним следует отнести представительные органы, глав, местные администрации и иные органы муниципальных образований, общественные институты, которые непосредственно осуществляют властные функции. Исходя из вышесказанного, система публичной власти включает в себя государственные органы и органы местного самоуправления, находящиеся на территории субъекта Российской Федерации.

Как разъяснил в своем заключении Конституционный Суд Российской Федерации, государственную власть и местное самоуправление характеризует публичный характер (что следует из принципа народовластия), а также функциональное единство, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления по реализации конституционных функций государства. Следовательно, можно говорить о двух уровнях публичной власти - государственной и органов местного самоуправления, которые действуют одновременно, дополняя друг друга, обеспечивая ее единство [6, с. 5].

На федеральном уровне государственную власть осуществляют: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Конституция РФ не содержит перечня органов государственной власти, которые должны быть образованы в ее субъектах. Это право самих субъектов. В Конституции только закреплено, что система органов государственной власти субъектов РФ должна соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом (ч. 1 ст. 77). В то же время следует учитывать, что согласно п. «н» ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении ́Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Как видим, в Конституции РФ отражено не только право федерации принимать участие в установлении этой системы, но и закреплена возможность субъектов в определении вышеназванных принципов, а также право субъектов оказывать свое влияние на деятельность федеральных органов [3, с. 85].

Таким образом, можно констатировать, что у субъектов РФ есть своя собственная власть, действующая на той же территории, на которой действует государственная власть Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ. Конституция РФ фиксирует, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77). А свои полномочия органы государственной власти субъектов Федерации реализуют во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти [4, с. 5].

В развитие этой конституционной нормы (ч. 1 ст. 77) был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - ФЗ № 184). За время его существования в него было внесено более двухсот поправок. В декабре 2021 года был принят Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - ФЗ № 414). Не анализируя подробно при-нятый закон, отметим, что в его текст пере-местился ряд положений, содержащихся в ФЗ № 184.

Среди наиболее важных изменений отметим, что в законе закреплена модель организации и деятельности органов публичной власти в субъектах РФ. Ряд принципов, которые были закреплены в ФЗ № 184, получили отражение в ст. 2 ФЗ № 414.

В законе установлены система органов государственной власти субъекта РФ, порядок разграничения и передачи полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. В законе нашли отражение новый статус и полномочия высшего должностного лица субъекта РФ, исполнительных органов власти, депутатов законодательного органа и другие важные положения.

Согласно ст. 4 ч. 2 ФЗ № 414 систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо законом включается в систему исполнительных органов субъекта Российской Федерации наряду с высшим исполнительным органом субъекта РФ и иными исполнительными органами субъекта РФ (ч. 1 ст. 31). При этом закон устанавливает, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе непосредственно возглавить высший исполни- тельный орган субъекта Российской Федерации или учредить должность председателя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 32 ФЗ № 414).

В случаях учреждения соответствующей должности председатель высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации входит в состав высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, назначается и освобождается от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и замещает государственную должность субъекта Российской Федерации. Председатель организует работу высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации [8, с. 31-36].

Изменилось и наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Теперь он называется «глава» с дальнейшим указанием наименования субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 20 ФЗ № 414). Высший исполнительный орган субъекта РФ называется «правительство» и дальше идет наименование субъекта. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации может устанавливаться другое дополнительное наименование высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 20, ч. 3 ст. 32 ФЗ-№ 414).

В соответствии с основными законами субъектов на их глав возложены руководство исполнительной властью, определение системы и структуры исполнительных органов. Новое законодательство не предусматривает число сроков замещения должности главы субъектов, а содержит лишь требование, чтобы каждый его срок не превышал пяти лет. Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть избран гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом, достигший 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Высшему должностному лицу субъекта РФ запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 20 ФЗ № 14).

В соответствии с принципом единства системы публичной власти высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации одновременно замещает государственную должность Российской Федерации и государственную должность субъекта Российской Федерации (п. 6 ст. 20), становится связывающим звеном в вертикали власти.

Для достижения цели, поставленной перед органами публичной власти, Конституция РФ обязывает органы государственной власти и местного самоуправления взаимодействовать между собой. Механизм такого взаимодействия закреплен в Конституции РФ. О глубокой системной взаимосвязи элементов публичной власти субъекта РФ свидетельствует и тот факт, что органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132).

В заключении отметим, что система органов государственной власти субъекта РФ является элементом единой системы публичной власти РФ, в которой каждый уровень власти действует на своей территории самостоятельно и в пределах своих полномочий.