Открытое акционерное общество «РОСНАНО»: соотношение публично-правового и частноправового регулирования

В Ежегодном послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. Президент РФ большое внимание уделил проблеме развития промышленности в нашей стране. В частности он отметил: «Нам многое нужно сделать. Создать новые технологии и конкурентную продукцию. Сформировать дополнительный запас прочности в промышленности, в финансовой системе, в подготовке современных кадров». Наше государство уже давно «сидит на нефтяной игле», ведь технологические отрасли промышленности, такие как, например, автомобилестроение, химическая промышленность, либо находятся в стагнации, либо вообще не развиваются. Но в современном мире и данные отрасли постепенно отходят на «второй план», однако, безусловно, сохраняя свою важность. Сейчас наиболее приоритетным для многих стран является развитие сферы высоких технологий, которые, являясь малозатратными в ресурсном плане, могут обеспечить мощный технологический прорыв в экономике. В связи с этим в России ведутся разработки по созданию и развитию сферы нанотехнологической промышленности и наноиндустрии.

Нанотехнологию следует определять как «набор технологий или методик, основанных на манипуляциях с отдельными атомами и молекулами (то есть методик регулирования структуры и состава вещества) в масштабах 1-100 нм» [3, с. 13], а также как «совокупность прикладных исследований нанонауки и практических применений, включая промышленное производство и социальные приложения» [3, с. 25]. Нормативное определение термина «нанотехнология» закреплено в нескольких документах. Например, в п. 2 Постановления Правительства РФ от 23 апреля 2010 г. № 282 «О национальной нанотехнологической сети» дано следующее определение: «Нанотехнологии – технологии, направленные на создание и практическое использование нанообъектов и наносистем с заданными свойствами и характеристиками».

Развитие наноиндустрии в России началось сравнительно недавно и стало реализовываться в силу нацеленности главы государства и органов федеральной власти на создание новой отрасли наукоемкой промышленности для обеспечения мощного технологического прорыва государства, преодоления сырьевой зависимости и выхода на мировую арену в качестве лидера в сфере инновационных технологий. В связи с этим данный уро- вень является также малоизученным и поэтому актуальным для исследования.

В июле 2007 года специальным Федеральным законом от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» была образована ГК «Роснанотех». Данный федеральный закон определял цели и задачи государственной корпорации, ее правовое положение, в том числе административноправовой статус, основы организации и деятельности. Так, согласно этому закону ГК «Роснанотех» являлась «государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией». Данное положение закона в полной мере отражало принцип создания государственных корпораций, которые образуются для осуществления управленческих, социальных и других функций, возлагаемых на них государством. Однако ГК «Роснанотех» просуществовала сравнительно недолго. Бывший Президент РФ Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному собранию РФ от 12 ноября 2009 г. отмечал тот факт, что форма госкорпорации является бесперспективной. Его мнение состояло в том, что госкорпорации, «которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством». В результате ГК «Роснанотех» в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» была преобразована в открытое акционерное общество.

Устав ОАО «РОСНАНО», принятый 7 февраля 2011 г. Правительством РФ, определяет, что открытое акционерное общество «РОСНАНО» создано в результате реорганизации государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий» в форме преобразования в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «Об акционерных обществах», Федеральным законом «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» [5]. На основании этого можно сделать вывод, что в данном случае в отношении ОАО «РОСНАНО» имеет место межотраслевое регулирование, а именно сочетание публичных (административноправовых) и частных начал (это хозяйствующий субъект, в котором сто процентов акций открытого акционерного общества принадлежит государству). Такой подход обеспечивает оптимальный уровень развития инновационной деятельности, поскольку нанотехнологии – очень наукоемкая и затратная сфера. Одна подготовка специалистов в ВУЗах требует от государства больших материальных затрат. Однако и этого недостаточно. Необходимы постоянное обучение и стажировки. Но самым проблемным вопросом остается наличие соответствующей материально-технической базы для проведения исследований, а в последующем и для нанопроизводства. Все это требует больших денежных вложений как государства, так и частных компаний. Именно поэтому регулирование здесь имеет двойственный характер.

Это ярко проявляется в закрепленных Уставом ОАО «РОСНАНО» целях деятельности общества:

• –    содействие реализации государственной политики в сфере создания и развития наноиндустрии и соответствующей инновационной инфроструктуры;

• –    финансирование инновационных проектов производства нанотехнологической продукции;

• –    построение технологических цепочек, обеспечивающих развитие новых производств в сфере наноиндустрии на территории РФ;

• –    извлечение прибыли в ходе реализации указанных целей.

Аналогичная двойственность правовой регламентации деятельности в сфере нанотехнологий имеет место и в других государствах. Так, российские ученые-правоведы Т. Э. Зульфургарзаде и М. А Цирина в своей статье «Диспозитивные и императивные правовые нормы в правовом регулировании нанотехнологий в США» отмечают: «Некоторые ученые выступают в защиту использования новых подходов к управлению, стремясь превратить регулирование в совместное предприятие представителей разных слоев общества взамен его реализации только органами власти и управления. Основными источниками мягкого права (частного) являются прежде всего международное коммерческое право и международное публичное право...» [ 2 ] .

Возникает вопрос, что же должно преобладать: публично-правовые или частноправовые начала регулирования деятельности ОАО «РОСНАНО» и сферы нанотехнологий, то есть, по сути, административно-правовое или гражданско-правовое регулирование? Так, В. М. Манохин дает понятие трем элементам, составляющим предмет административного права. Это государственное управление, государственное регулирование и государственные услуги [4, с. 12, 13]. На наш взгляд, все три элемента административно-правового регулирования могут быть применены к сфере нанотехнологий. ОАО «РОСНАНО» – это организация государственная, отсюда, следуя учению В. М. Манохина, и применяется государственное управление. Особенно оно должно быть выражено в жесткой контрольной функции государственных органов за соблюдением законодательства РОСНАНО. Вместе с тем сфера нанотехнологий включает в себя совокупность различных учреждений и предприятий, в том числе и негосударственных форм собственности. Поэтому применяется здесь не только управление, но и регулирование. Причем регулирование межотраслевое в отношении предприятий и учреждений, входящих в различные отрасли управления (промышленных, строительных, медицинских и т.д.). В рамках регулирования осуществляются установление налоговых льгот, разработка государственных программ развития, стимулирование деятельности организаций, инициация и инвестирование проектов для создания и развития наноиндустрии и соответствующей инфраструктуры, реализации образовательных программ в сфере развития наноиндустрии, предоставление займов, поручительств, поддержка организаций, занимающихся научно-исследовательской и опытноконструкторской деятельностью. Но и без частноправовых начал в данной сфере регулирования не обойтись. Например, такие направления деятельности, как коммерциализация результатов научно-исследовательской деятельности, обеспечение трансфера технологий при реализации инвестиционных проектов в сфере наноиндустрии, осуществление капиталовложений в ценные бумаги и т.д., регулируются нормами гражданского законодательства.

На локальном уровне регулирования в качестве конкретного примера можно привести Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между Саратовской государственной юридической академией и Фондом развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий. Большое внимание данной сфере уделяется и в других субъектах РФ, на- пример, в Татарстане. В ходе II Международного форума по нанотехнологиям руководитель РОСНАНО А. Чубайс назвал Татарстан лидером в области нанотехнологий. Сегодня в республике реализуются отраслевые программы инновационного развития и специализированная программа развития нанотехнологий, между Татарстаном и РОСНАНО подписан пакет документов по созданию в Казани центра наноразмерных технологий, в республике уже работают предприятия, выпускающие продукцию на основе нанокомпонентов.

Таким образом, регулирование деятельности ОАО «РОСНАНО» и сферы нанотехнологий в целом является межотраслевым в силу особенностей инновационной деятельности, наукоемкости и затратности исследований и производства, но с необходимым преобладанием начал публично-правового регулирования. Представляется, что полномочия по государственному регулированию и управлению данной сферой в силу ее важности для развития РФ следует непосредственно возложить на Правительство РФ. Для этого необходимо внести изменения в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в частности ст. 14 дополнить положением о том, что Правительство РФ осуществляет общее руководство сферой нанотехнологий. Кроме того, остается открытым вопрос о том, какой орган исполнительной власти непосредственно осуществляет контроль в данной сфере. Так, в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере нанотехнологий, а также функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, в том числе в сфере научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, и информационное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности. Таким образом, контрольной функции у данного министерства в сфере нанотехнологий нет, отсутствует она и в Положении о таком органе контроля, как Феде- ральная служба по надзору в сфере образования и науки. Поэтому предлагается дополнить данное Положение п. 5.3.1 и возложить на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки функцию государственного контроля (надзора) за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере нанотехнологий. Внесение данных изменений позволит предотвратить нарушения законодательства, которые в настоящее время уже выявлены в деятельности ОАО «Роснано» [1], и установить должный баланс между административно-правовым и гражданско-правовым регулированием, как уже отмечалось, в пользу первого.