Понятие и признаки локальных правовых актов: общетеоретический анализ

Н и один год, ни одно десятилетие в центре внимания юридической науки находятся проблемы норм права, их реализации в практической деятельности, развития законодательства, системы права, правоотношений, юридической ответственности, правонарушения и т.д. Между тем, ряд вопросов оказался на периферии научной мысли. Это привело к тому, что в сфере научного изучения сложился определенный перекос при разработке некоторых тем. И ярким тому примером служит проблема локальных правовых актов. В то же время, эта тема является весьма актуальной, поскольку локальное регулирование взаимосвязано со многими аспектами правового воздействия, затрагивает интересы многих субъектов правоотношений.

Справедливости ради, важно отметить, что отдельными вопросами локального правового регулирования, так или иначе, интересовались еще во времена императорской России. Но наибольшее внимание данной проблематике было уделено в советское время учеными и специалистами трудового, колхозного и гражданского права. Это обусловливалось необходимостью обоснования места локального правового акта в механизме правового регулирования и его реализации в объективной действительности.

В настоящее время, тема локального правового регулирования затрагивается в трудах М.Л. Давыдовой, Т.В. Кашаниной, Д.В. Малиенко, И.В. Малышевой, Ю.М. Никитенко, Е.Ю. Пирогова, Э.А. Ру-байло, В.К. Самигуллина, и др. Однако по-прежнему в юридической науке остаются дискуссионными вопросы о правовой природе локальных актов, о круге лиц, на который распространяется их действие, о границах локального правового регулирования и т.д. Точки зрения отечественных исследователей расходятся и по используемой терминологии. Так, некоторые ученые предпочитают использовать такие термины, как «локальные акты», «локальные нормы», «локальное нормотворчество», «локальное правовое регулирование»; другие употребляют «корпоративные акты», «корпоративные нормы», «корпоративное правотворчество», «корпоративное регулирование»; третьи не разграничивают данные понятия, рассматривая их как синонимы.

На наш взгляд, предпочтительным видится использование терминологии с прилагательным «локальный» по следующим причинам.

Во-первых, понятие «локальный акт» более широкое. Оно охватывает собой не только трудовые отношения, но и внутриорганизационные отношения, образовательные отношения, отношения, связанные с процессом подготовки спортсменов, внутренние установления религиозных организаций, общественных объединений и др. В этой связи, следует критически воспринимать понимание локального акта с изданием государственными предприятиями, учреждениями и организациями внутренних норм, регулирующих отношения работников и работодателей. Подобное восприятие было свойственно для советской юридической науки. Современное понимание локальных актов следует рассматривать более широко.

Во-вторых, термин «локальный» достаточно устоявшийся в отечественной юриспруденции. Т.В. Ка-шанина, введя в правовую науку понятие «корпоративное право», по своей сути, определяет его как систему правил поведения, разработанных в организации, выражающих волю ее коллектива и регулирующих разные стороны ее деятельности, т.е. по сути как систему локальных актов [2, c. 3– 33].

Кроме того, использование термина «корпоративный» мы не считаем удачным, поскольку его применение может ввести в заблуждение. Он традиционно применяется для характеристики норм, содержащихся в уставах и положениях негосударственных структур для отграничения от правовых норм. В этой связи, если и использовать термин «корпоративный», то делать это надо для характеристики происхождения акта.

Одним из сложных вопросов при изучении проблемы локального правового регулирования выступает определение субъектного состава, т.е., круга субъектов, принимающих локальные акты. Традиционным в теории права является подход, в рамках которого, к субъектам локального нормотворчества относились различные организации, предприятия, учреждения, акционерные общества. Вместе с тем, с одной стороны, такие термины, как «предприятие», «учреждение» не всегда охватывают потенциальных участников правоотношений, а с другой стороны, – дефиниции «организация», «корпорация» достаточно широки и требуют семантической определенности. В этой связи, предлагается субъектом локальных актов признавать юридическое лицо. Данный термин давно вошел в обиход, получил нормативное закрепление в гражданском законодательстве и охватывает своим содержанием различные предприятия, учреждения, организации, корпорации и др.

Несмотря на признание существования локальных актов в юридической литературе, иногда ставится под сомнение их нормативный характер. Вместе с тем, мы уверены в отм, что локальные акты могут быть отнесены к нормативным правовым актам и являются источниками права. В локальном акте могут содержаться нормы права, которые регулируют повторные, типичные ситуации, в которых может оказаться определенная группа субъектов. Хотя, в правовой науке бытует мнение, согласно которому, локальные акты охватывают количественно исчисляемый и персонифицированный круг лиц [3, c. 54–62]. Однако анализ предписаний локальных актов позволяет авторам статьи опровергнуть данный тезис. В частности, п. 1.5 Положения о порядке прикрепления лиц для сдачи кандидатского экзамена без освоения программ подготовки научных и научнопедагогических кадров в аспирантуре, правилах сдачи и перечне кандидатских экзаменов в ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», в принятом решении ученого совета Саратовской государственной юридической академии 24 марта 2022 г., установлено, что данный правовой документ распространяется на всех аспирантов и лиц, прикрепленных к Академии для сдачи кандидатских экзаменов.

Приведенный пример наиболее ярко свидетельствует о неперсонифицированности локальных актов. Конечно, эта неперсонифицированность носит условный характер: невозможно поименно назвать всех субъектов Академии, хотя в конкретный временный период общее число аспирантов и лиц, прикрепленных для сдачи кандидатского экзамена, является исчисляемым, но со временем появляются новые субъекты, на которых распространяется действие этого локального акта. Следовательно, локальные акты распространяют свое действие как на членов юридических лиц, так и субъектов, не являющихся ее членами, но связанные определенными взаимоотношениями с юридическим лицом. Субъектная неопределенность придает локальному акту свойство нормативности. Кроме того, приведенный пример еще раз позволяет убедиться в том, что восприятие локального акта не должно ограничиваться его понимаем в качестве трудового локального акта.

Как и любой нормативный правовой акт, локальный акт носит обязательный для исполнения субъектами права характер. Именно данное свойство отличает право от иных регуляторов общественных отношений. К примеру, согласно п. 1.3 Положения о порядке организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования – программам бакалавриата, специалиста и магистратуры в ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», принятому решением ученого совета Саратовской государственной юридической академии от 29 августа 2022 г., указанный локальный акт является обязательным для всех подразделений Академии, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования. Однако локальные акты являются обязательными для всех членов, участников юридического лица не в силу государственного принуждения (хотя последнее и не исключается), а исходя из добровольного принятия на себя бремени подчинения воли большинства юридического лица, которая внешне выражается в принятии внутренних документов.

Кроме того, в определенных случаях, несоблюдение предписаний локального акта предусматривает наступление негативных юридических последствий. К примеру, п. 7.5 Положения о защите обучающихся от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию в ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», принятому решением ученого совета Саратовской государственной юридической академии от 25 декабря 2018 г. установлено, что нарушение законодательства Российской Федерации в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, а также, требований Положения, влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, за нарушение норм локального акта может наступить юридическая ответственность.

Любой нормативный правовой акт является результатом правотворческой деятельности компетентных органов публичной власти. Именно данный признак отражает монополию государства на формирование норм права. По этой причине, нередко, принятие локальных норм воспринимается в качестве неравноценного и ненадежного способа правового регулирования общественных отношений. Вместе с тем, в определенных случаях, государство делегирует определенным субъектам право создавать правовые предписания в форме локального акта. Классическим примером может служить Трудовой кодекс РФ, в ст. 8 которого предусмотрена возможность для работодателей принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права.

Некоторые исследователи придерживаются позиции, согласно которой, локальное регулирование, «оставаясь по своей первооснове правовым, в части развивается на стыке между правом и неправом» [5, c. 73]. Между тем, мы убеждены в правовом характере локальных актов. По справедливому замечанию М.Л. Давыдовой, «локальное нормативное регулирование является продолжением регулирования государственного на том основании, что государство допускает ограниченную возможность саморегламентации поведения субъектов (поднормативного регулирования) либо санкционирует локальные нормативные акты, признавая их статус в качестве правовых» [1, c. 10]. Такой позиции придерживается большинство исследователей. Более того, для оформления локальных актов юридические лица используют правовую форму в виде приказов, положений, уставов, которые являются разновидностями правовых документов.

Особенностью любого нормативного правового акта служит закрепление в соответствующих правовых документах процедуры его принятия, опубликования и вступления в силу в целях придания документу формальной определенности. Такие технологии регламентированы для федеральных нормативных правовых актов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов. Вместе с тем, процедура создания локальных правовых актов нормативно не закреплена, за исключением ряда локальных актов в трудовой сфере. По этой причине, нам представляется необходимым решение вопроса об установлении типовой процедуры принятия, опубликования и вступления в силу локальных актов. Конечно, ввиду регулирования разносторонних и разнохарактерных социальных связей, протекающих в действительности огромного количества юридических лиц, невозможно создать единые правила принятия локального акта. Но наличие определенных примерных требований к процедуре создания правовых актов на локальном уровне упростили бы порядок принятия локального акта и, как следствие, с одной стороны, снизило бы дефектность правового регулирования, а с другой, – повысило бы соблюдаемость и исполняемость предписаний локальных актов. При этом положения о примерных общих правилах принятия локальных актов должны быть в форме типовых нормативных правовых актов, в которых нашли бы отражение такие аспекты создания локальных актов, как рассмотрение, согласование, утверждение правовых документов, доведение до сведения субъектов, на которых будет распространяться действие локального акта. Отсутствие таких установлений, на наш взгляд, может привести к нормативной неопределенности при регулировании общественных отношений. По этой причине, некоторые исследователи предлагают разработать государственным органам власти нормативные образцы при создании локальных актов [4, c. 93]. Справедливости ради, данное предложение уже нашло свою частичную реализацию. В частности, большинство государственных вузов в соответствии с ч. 3, ст. 38 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», используют типовое положение (регламент), регулирующее контрактную деятельность.

Таким образом, локальные акты являются неотъемлемой частью нормативных правовых актов Российской Федерации. Вместе с тем, для локальных актов характерен ряд специфических черт, позволяющих выделить их в самостоятельную разновидность.

Во-первых, локальные акты обладают более высоким уровнем оперативного распорядительства и соблюдаемости ввиду учета в своем содержании заинтересованности субъекта принятия локального акта в решении поставленных в нем задач и урегулирования определенной ситуации.

Во-вторых, локальные акты носят более специализированный характер в силу особенностей функционирования конкретных юридических лиц и особого интереса субъекта его принятия.

В-третьих, основное назначение локального акта заключается в возможности юридического лица самостоятельно решать многие вопросы, касающиеся регламентации деятельности юридического лица.

В-четвертых, локальные акты, в определенных случаях, конкретизируют нормы права, содержащиеся в правовых документах публичных структур, с учетом конкретных обстоятельств ситуации посредством дополнения содержания центральных установлений уточняющими предписаниями, позволяя максимально гибко решать проблемы правовой регламентации тех или иных социальных связей.

В-пятых, локальные акты носят межотраслевой характер, затрагивая отдельные аспекты трудового, гражданского и административных отраслей российского права.

В-шестых, локальные акты, несмотря на то, что находятся на низшем уровне в иерархии источников права, могут приниматься всеми юридическими лицами, независимо от уровня властно-волевых полномочий.

В-седьмых, локальные акты принимаются в согласительно-договорном порядке, а, следовательно, являются эффективным средством обеспечения баланса публичных и частных интересов, поскольку на локальном уровне наиболее ярко пересекаются властное и автономное регулирование общественных отношений.

В-восьмых, локальные акты не подменяют иные нормативные правовые акты, а могут их только дополнять.