Правовое положение бурятских автономных округов после принятия Конституции СССР (1977 г.), Конституции РСФСР (1978 г.)

• 7    октября 1977 г. на внеочередной VII сессии Верховного Совета СССР девятого созыва была принята новая Конституция (Основной закон) СССР, а на внеочередной VII сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва, состоявшейся 12 апреля 1978 г., была принята Конституция РСФСР. В соответствии с Конституциями СССР и РСФСР национальные округа получили статус автономных. С новым статусом они приобрели официальные наименования: Агинский и Усть-Ордынский Бурятские автономные округа. В ст. 88 Конституции СССР и в ст. 84 Конституции РСФСР указывалось, что автономные округа находились в составе края или области, а также предусматривалось, что Закон об автономных округах принимался Верховным Советом союзной республики. По Конституциям СССР (1977) и РСФСР (1978) окружные Советы народных депутатов причислялись к местным органам государственной власти и управления.

Как мы видим, Конституция СССР (1977) и Конституция РСФСР (1978) видоизменили статусы Агинского и Усть-Ордынского Бурятских округов: они впервые перечисляются в Конституции РСФСР, объявляются автономными, имеют гарантированное представительство в высших органах государственной власти СССР, наделяются правом законодательной инициативы, функционируют на базе общероссийского Закона об автономных округах.

В соответствии с Конституцией СССР [2, с. 44; 3] и Конституцией РСФСР [3] 20 ноября 1980 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «Об автономных округах РСФСР» [6], который определил, что автономные округа есть форма советской автономии [5]. В советской политической терминологии понятие «автономный округ» трактуется как национально-государственное образование, которое входит в состав края или области [4, с. 8]. Следовательно, Конституции СССР (1977), РСФСР (1978), Закон «Об автономных округах РСФСР» (1980) провозгласили Агинский и Усть-Ордынский Бурятские округа, которые ранее были административно-территориальными единицами в составе Читинской и Иркутской областей, соответственно национально-государственными образованиями. Впервые в Законе было закреплено положение о том, что при решении вопросов административно-территориального устройства автономных округов обязательно учитываются мнения соответствующих государственных органов автономных округов.

Закон «Об автономных округах РСФСР» довольно четко регламентировал компетенции Советов народных депутатов автономных округов. Для наиболее полного анализа правового статуса Агинского и Усть-Ордынского Бурятских автономных округов рассмотрим основные компетенции Советов:

Компетенции Советов народных депутатов автономных округов в области планирования. Планы экономического и социального развития автономных округов, как и раньше, являлись составными частями планов экономического и социального развития областей, в состав которых входили округа. Советы народных депутатов автономных округов:

• -    утверждали текущие и перспективные планы развития округов, организовывали и контролировали реализацию этих планов, утверждали отчеты об их выполнении;

• -    учитывали при разработке планов наказы избирателей, предложения трудовых коллективов, общественных организаций;

• -    принимали меры по рациональному сочетанию территориального и отраслевого развития, обеспечению сбалансированного роста экономики округов;

• -    рассматривали представляемые предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения, кроме оборонных, расположенных на их территориях, проекты планов этих предприятий, в необходимых случаях вносили свои предложения в соответствующие вышестоящие органы;

• -    утверждали планы предприятий, учреждений и организаций окружного подчинения, принимали меры по укреплению их материально-технической базы;

• -    принимали по согласованию с вышестоящими органами государственного управления решения об организации, реорганизации или ликвидации предприятий, учреждений и организаций окружного подчинения, вносили в необходимых случаях предложения об организации, реорганизации или ликвидации предприятий вышестоящего подчинения;

• -    организовывали материально-техническое снабжение предприятий окружного подчинения, а также сбыт производимой ими продукции.

Таким образом, анализируя компетенции Советов народных депутатов автономных округов, можно констатировать, что радикальных изменений в этой сфере управления не было, произошло лишь некоторое расширение прав окружных Советов (например, право рационального сочетания планов территориального и отраслевого развития, учет при разработке текущих и перспективных планов, наказов избирателей, предложений трудовых коллективов и общественных организаций).

Компетенции окружных Советов народных депутатов автономных округов в области бюджетно-финансовой сферы. Закон «Об автономных округах РСФСР» подтвердил положение о том, что бюджеты автономных округов являлись составной частью бюджетов областей. Советы народных депутатов автономных округов:

• -    утверждали бюджет автономных округов, учитывая при составлении бюджета наказы избирателей;

• -    утверждали окружной бюджет, размер оборотной кассовой наличности;

• -    производили разграничения доходов и расходов бюджетов автономных округов между окружными бюджетами и бюджетами районов, входивших в их состав;

• -    устанавливали бюджеты районов, размеры оборотной кассовой наличности по этим бюджетам;

• -    утверждали размеры отчислений от государственных налогов и доходов в бюджеты районов окружного подчинения;

• -    организовывали исполнение окружных бюджетов;

• -    перераспределяли в необходимых случаях в процессе исполнения бюджета средства окружного бюджета между отраслями хозяйства;

• -    утверждали отчеты об исполнении окружных бюджетов;

• -    устанавливали порядок выдачи ссуд из окружных бюджетов на покрытие временных плановых кассовых разрывов по бюджетам районов округов;

• -    руководили работой по исчислению и взиманию государственных и местных налогов и сборов, при необходимости могли понижать ставки и устанавливать льготы по местным налогам и сборам;

• -    содействовали работе внутриведомственного финансового контроля.

При анализе полномочий в бюджетно-финансовой сфере становится очевидным, что, сохраняя прямую зависимость от областных бюджетов, окружные Советы получили более расширенные полномочия, направленные на развитие финансово-хозяйственной самостоятельности Агинского и Усть-Ордынского Бурятских автономных округов. Например, округа получили право перераспределять в необходимых случаях средства окружного бюджета между отраслями хозяйства, устанавливать порядок выдачи ссуд из окружных бюджетов на покрытие временных плановых кассовых разрывов по бюджетам районов округов и т.д.

Компетенции окружных Советов народных депутатов бурятских автономных округов в области сельского хозяйства. Закон «Об автономных округах РСФСР» закрепил существовавшую практику прямого, жесткого контроля областных Советов народных депутатов над окружными Советами в сфере сельского хозяйства в современных условиях. Как и прежде, все важнейшие вопросы по агропромышленному комплексу решались под непосредственным руководством областных Советов. Например, плановые задания округов по государственным закупкам сельскохозяйственной продукции и сырья по-прежнему утверждались областными Советами народных депутатов.

В компетенции Советов народных депутатов автономных округов находились следующие вопросы:

• -    руководство сельским и промысловым хозяйством округов, принятие мер по укреплению материально-технической базы, увеличению производства и повышению качества сельхозпродукции, снижению себестоимости продукции, интенсификации производства, улучшению жилищных и культурно-бытовых условий сельских жителей;

• -    образование советов агропромышленных объединений;

• -    рассмотрение основных показателей планов развития предприятий и организаций, входящих в агропромышленные комплексы автономных округов;

• -    утверждение плановых заданий по государственным закупкам сельскохозяйственной и промысловой продукции районов, сельскохозяйственных предприятий, объединений и организаций окружного подчинения, организация своевременного выполнения ими планов производства и продажи сельхозпродукции государству;

• -    принятие мер по внедрению в сельскохозяйственное производство достижений науки, техники и передового опыта;

• -    осуществление контроля за работой заготовительных организаций по закупке, хранению, переработке и реализации сельхозпродукции и сырья;

• -    осуществление контроля за мелиоративным строительством, обеспечение эффективной эксплуатации мелиоративных сооружений;

• -    участие в решении вопросов, связанных с определением или изменением производственного направления колхозов, совхозов и других предприятий;

• -    осуществление контроля за соблюдением уставов колхозов;

• -    решение вопросов, связанных с созданием межхозяйственных предприятий, объединений в сельском хозяйстве, с их деятельностью, реорганизацией или ликвидацией;

• -    руководство ветеринарной службой округов; установление в необходимых случаях карантина, обеспечение соблюдения других ветеринарно-санитарных правил;

• -    обеспечение проведения обязательных мероприятий по борьбе с вредителями, болезнями сельскохозяйственных растений и сорняками.

Таким образом, можно утверждать, что в рассматриваемый период произошла консервация сложившейся ранее практики широких полномочий областных Советов народных депутатов в сфере сельскохозяйственного производства и соответственно ограниченных полномочий окружных Советов народных депутатов. Как мы видим, данное положение было законодательно закреплено в Законе «Об автономных округах РСФСР» от 20 ноября 1980 г. Исходя из ст. 21 Закона окружные Советы народных депутатов наделялись, в основном, функциями исполнительного органа.

Компетенции окружных Советов народных депутатов бурятских автономных округов в области местной промышленности. Законом «Об автономных округах РСФСР» от 20 ноября 1980 г. впервые были юридически закреплены полномочия окружных Советов народных депутатов в сфере местного промышленного производства. Именно в этой области управления произошли значительные изменения. Если ранее все вопросы местной промышленности были в основном в ведении областных Советов народных депутатов, причем компетенции окружных и районных Советов были практически одинаковы, то, по новому закону, основная часть полномочий в данной сфере перешла к окружным Советам народных депутатов, хотя общий контроль все же оставался за областными Советами народных депутатов. Компетенции окружных Советов в области управления местной промышленностью сводились к следующему:

• -    руководство промышленными предприятиями и объединениями окружного подчинения;

• -    обеспечение выполнения производственно-финансовых планов;

• -    контроль за использованием основных фондов и оборотных средств, за качеством выпускаемой продукции;

• -    утверждение итогов финансово-хозяйственной деятельности, распределение в установленном порядке полученной прибыли;

• -    осуществление мероприятий по внедрению в производство новой техники и передовой технологии, образование фондов развития местной промышленности;

• -    распределение продукции промышленных предприятий и объединений окружного подчинения;

• -    руководство развитием производства товаров народного потребления, организация производства строительных материалов на базе местного сырья, применение санкций за выпуск предприятиями бракованных строительных материалов и изделий;

• -    оказание помощи расположенным на территории автономных округов промышленным предприятиям, объединениям и организациям вышестоящего подчинения;

• -    содействие развитию народных художественных промыслов и ремесел.

Сравнивая полномочия Советов народных депутатов автономных округов, закрепленных в Законе «Об автономных округах РСФСР» от 20 ноября 1980 г. с их полномочиями периода 1937-1977 гг. в сфере управления местной промышленностью, мы видим, что в данной области управления произошел переход доминирующих позиций от областных Советов к окружным. Исходя из принятого закона окружные Советы народных депутатов получили сравнительно широкие полномочия и самостоятельность в осуществлении руководящих и контролирующих функций. Например, к компетенции окружных Советов пере- шли ранее входившие в прерогативу областных Советов полномочия: распределение в установленном порядке полученной прибыли, образование в соответствии с законодательством фондов развития местной промышленности, распределение продукции промышленных предприятий и объединений окружного подчинения, организация производства строительных материалов и т.д. Однако самостоятельность окружных Советов в данной области была ограничена, например, планирование развития местной промышленности осуществлялось областными Советами.

Компетенции окружных Советов народных депутатов автономных округов в области жилищного, коммунального хозяйства и в сфере строительства. В области жилищного и коммунального хозяйства Законом «Об автономных округах РСФСР» от 20 ноября 1980 г. было практически подтверждено существовавшее ранее положение компетенций окружных Советов, которое сводилось к контрольной и исполнительной функциям. Вопросы финансирования и снабжения оставались в компетенции областных Советов. Основные компетенции окружных Советов сводились к следующему:

• -    руководство жилищным и коммунальным хозяйством, принятие мер по укреплению их материально-технической базы;

• -    обеспечение сохранности, правильной эксплуатации, капитального и текущего ремонта жилищного фонда;

• -    организация контроля за состоянием и эксплуатацией ведомственного жилищного фонда;

• -    организация мероприятий по электрификации водо-, газо-, теплоснабжения и канализации населенных пунктов.

В сфере строительства окружные Советы народных депутатов получили более широкую самостоятельность, в их компетенции было:

• -    руководство делом градостроительства, архитектуры и комплексной застройки;

• -    утверждение проектов и схем районной планировки, генеральных планов и проектов детальной планировки населенных пунктов, находящихся на территории автономных округов;

• -    осуществление контроля за сроками и качеством строительства, ведущегося на территории округов;

• -    руководство проектами, строительно-монтажными и ремонтно-строительными организациями окружного подчинения.

Таким образом, в области жилищно-коммунального хозяйства окружные Советы остались, как и прежде, лишь исполнительными органами.

В области же строительства, где и раньше у окружных Советов была сравнительная самостоятельность (в основном благодаря местному финансированию, т.е. за счет собственных средств колхозов и совхозов), произошло расширение их полномочий. Так, например, окружные Советы народных депутатов получили право проектировать схемы районной планировки, генеральные планы застройки населенных пунктов.

Компетенции окружных Советов в области дорожного хозяйства и транспорта. Закон «Об автономных округах РСФСР» от 20 ноября 1980 г. сохранил всю полноту полномочий окружных Советов в сфере дорожного хозяйства и транспорта. Как и раньше, самостоятельность окружных Советов в данной области базировалась большей частью на местном финансировании.

Основные компетенции окружных Советов в области дорожного хозяйства и транспорта сводились к следующему:

• -    обеспечение развития на территории автономных округов сети автомобильных дорог общего пользования и их сохранности;

• -    руководство строительством, ремонтом, содержанием и эксплуатацией автомобильных дорог местного значения, содействие строительству, содержанию, эксплуатации автомобильных дорог общегосударственного и областного значения;

• –    привлечение колхозов, совхозов, промышленных, транспортных, строительных и других предприятий к участию в строительстве, реконструкции, ремонте и содержании местных автомобильных дорог;

• –    обеспечение развития производственной базы ремонтно-строительных и эксплуатационных предприятий и организаций дорожного хозяйства окружного подчинения.

Очевидно, что благодаря относительно самостоятельному финансированию в данной сфере хозяйствования (средства на строительство, ремонт, эксплуатацию автомобильных дорог окружного значения аккумулировались за счет колхозов, совхозов, промышленных, транспортных, строительных и других предприятий) окружные Советы народных депутатов обладали довольно широкими полномочиями и некоторой самостоятельностью.

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. видоизменили статус Усть-Ордынского и Агинского Бурятских округов, которые объявлялись автономными и имели представительство в высших органах государственной власти РСФСР, наделялись правом законодательной инициативы, функционировали на базе Закона «Об автономных округах РСФСР» [1, c.10]. Автономные округа были определены в качестве элементов административно-территориального устройства РСФСР, частью областей, а их планы экономического и социального развития, бюджеты являлись составными частями планов и бюджетов соответствующих областей. Окружные органы власти были включены в единую систему местных органов государственной власти и управления, в которой областные органы власти как вышестоящие были вправе отменять решения окружных властей. Закон «Об автономных округах РСФСР» расширил полномочия окружных Советов народных депутатов, предоставив им некоторую самостоятельность в таких областях управления хозяйством, как бюджетно-финансовая, местная промышленность, строительство, дорожное хозяйство. Однако, несмотря на некоторую модификацию, в 1970-1980-е гг. произошла по существу «консервация» государственно-правового развития автономных округов. Как утверждает исследователь В.А. Кряжков, «есть основания констатировать факт политикоправовой мимикрии: издается Закон «Об автономном образовании», но нет полномочий, обеспечивающих автономию, нет того, что определяло и гарантировало правовой статус, собственно, коренных народов, как малочисленной общности, в отстаивании своих специфических интересов» [5].

Таким образом, принятие новых Конституций СССР и РСФСР привело к определенному изменению правового положения бурятских автономных округов в 1970-1980-х гг. Эти округа перечислялись в Конституции РСФСР, объявлялись автономными и имели свои представительства в высших органах государственной власти РСФСР, наделялись правом законодательной инициативы, функционировали на базе Закона «Об автономных округах». Автономные округа были по сути административно-территориальными единицами областей.