Правовое регулирование бюджетного финансирования образования в условиях действия Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»

С 1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее — новый закон об образовании), призванный обеспечить условия для повышения качества российского образования. В то же время данный закон в самой малой степени затронул вопросы, связанные с организацией бюджетного финансирования образования.

Согласно новому Закону «Об образовании РФ» финансовое обеспечение образовательной деятельности должно осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных указанным законом. Таким образом, бюджетное финансирование образования осуществляется в соответствии с иными нормативными правовыми актами, в частности в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», федеральными законами о федеральном бюджете и другими нормативными правовыми актами. Такого же рода механизм регулирования бюджетного финансирования образования применялся и в законе Российской Федерации «Об образовании».

Бюджетный кодекс Российской Федерации в ст. 2 включает в бюджетное законодательство не только Бюджетный кодекс РФ и принятые в соответствии с ним федеральные законы, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, но и иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

В связи с этим значение Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» для регулирования бюджетного финансирования образования можно охарактеризовать словами С. В. Запольского, который указал, что «финансами можно именовать только те отношения, которые возникли «под сенью закона», причем закона не финансового, а имеющего другую отраслевую принадлежность. Роль же финансового права состоит в «чистовой обработке» финансовых отношений, в доведении их до оптимума» [2, с. 12].

Таким образом, нормы, регулирующие бюджетное финансирование образования, содержащиеся в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» дополняют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, в том числе в части некоторых особенностей финансирования образования.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» сохранил механизм установления и использования контрольных цифр приема и механизм финансирования на основе особого рода расчетных показателей — нормативных затрат на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования, устанавливаемых соответствующими органами власти. В основном сохранено существующее распределение расходных полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Вместе с тем следует отметить и некоторые нововведения Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в регулировании вопросов финансирования образования:

• 1.    Статья 99 нового закона в части 3 предусматривает необходимость включения в нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования затрат на оплату труда педагогических работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы педагогических работников за выполняемую ими учебную (преподавательскую) работу и другую работу, определяемого в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Также расходы на оплату труда педагогических работников муниципальных общеобразовательных организаций, включаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в нормативы, не могут быть ниже уровня, соответствующего средней заработной плате в соответствующем субъекте Российской Федерации, на территории которого расположены такие общеобразовательные организации.

• 2.    Часть 4 статьи 99 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает критерии для определения образовательных организаций как малокомплектных.

• 3.    Часть 2 статьи 99 нового закона об образовании устанавливает перечень факторов, с учетом которых формируются нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования. К числу таковых относятся сетевая форма реализации образовательных программ, образовательные технологии, специальные условия получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, обеспечение дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, обеспечение безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся и иные предусмотренные Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» особенности организации и осуществления образовательной деятельности.

• 4.    Новый закон об образовании в части 5 статьи 99 содержит подробное регулирование процесса предоставления субсидий на возмещение затрат частных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

С учетом вышеперечисленных факторов также определяются нормативы, применяемые для расчета субвенций, предоставляемых органами государственной власти Российской Федерации местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

Указанные изменения в целом направлены на обеспечение соответствия законодательства об образовании требованиям финансового законодательства, на расширение возможностей по организации финансирования образования с учетом разнообразия условий обучения, образовательных программ и других факторов.

В сфере регулирования финансирования образования ведущая роль принадлежит Конституции Российской Федерации, которая устанавливает основные правовые начала, в рамках которых реализуется указанное финансирование. Среди них в первую очередь следует назвать отнесение общих вопросов воспитания, образования к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт «е» п. 1 ч. 1 ст. 72).

Также важными являются нормы, устанавливающие равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (часть 1 статьи 5), самостоятельность органов местного самоуправления в части, касающейся утверждения и исполнения местного бюджета (ч. 1 ст. 132), нормы, определяющие разделение функций между законодательной и исполнительной властью (главы 5, 6 Конституции Российской Федерации).

Наконец, основной нормой Конституции Российской Федерации, которая напрямую направлена на регулирование бюджетного финансирования образования, следует признать статью 43, регламентирующую право на образование. Согласно указанной статье гарантируется общедоступность и бесплатность таких видов образования, как:

• —    дошкольное;

• —    основное общее;

• —    среднее профессиональное.

При этом необходимым условием общедоступности и бесплатности выступает получение данного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Важность обеспечения реализации права на образование, в том числе в части, касающейся бесплатности получения образования, обусловливается тем, что характер права на образование предопределяет его связь со многими из основополагающих конституционных прав и свобод. Как указала В. В. Спасская: «Право на образование …является одним из связующих элементов в системе основных прав и свобод, составляющих основу конституционного строя России» [7, с. 81–82].

Таким образом, Конституция Российской Федерации возлагает на соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления обязанность обеспечить бесплатное получение соответствующего образования. Ключевыми словами в ст. 43 Конституции Российской Федерации являются бесплатность и общедоступность образования соответствующих видов.

В литературе отмечается, что право на образование (в отличие, например, от права на жизнь, здоровье, свободу) может быть признано за человеком при наличии соответствующего экономического потенциала государства, который позволял бы создавать систему образовательных организаций [1, с. 9]. В связи с этим система образования согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» включает в себя в качестве необходимого элемента организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Таким образом, необходимость обеспечения конституционных прав граждан предполагает наличие эффективно функционирующей сети государственных и муниципальных образовательных организаций. Не случайно в отличие от ранее действовавшего закона Российской Федерации «Об образовании» Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» ч. 3 ст. 4 относит к числу основных задач правового регулирования отношений в сфере образования, в том числе и создание финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации.

Особая роль при регулировании сферы образования принадлежит Бюджетному кодексу Российской Федерации, который регламентирует бюджетные правоотношения, в том числе в части, касающейся исполнения бюджета, осуществления бюджетных расходов, бюджетного контроля.

Значительную роль в регулировании бюджетного финансирования сферы образования сыграл Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Данный закон внес значительные изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие статус государственных и муниципальных образовательных организаций, направленные на повышение самостоятельности данных организаций в финансовохозяйственных вопросах [5, с. 113–127].

Таким образом, принятие Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» было совмещено с прямо не связанными с данным принятием процессами совершенствования бюджетного законодательства, направленными на повышение эффективности использования бюджетных средств.

Следует отметить крайнюю актуальность для сферы образования вопросов, связанных с эффективностью использования бюджетных средств, которая не исчезла в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». В литературе справедливо отмечаются имеющие место в настоящее время нерациональность и неэффективность расходования ресурсов в сфере образования, исчезновение их вследствие коррупционных действий, что вызывается избыточной централизацией, а также отсутствием доверия к организациям и учреждениям, непосредственно предоставляющим образовательные услуги [4, с. 56].

В сфере образования осуществляется так до конца и не завершенный на сегодняшний день процесс перехода государственных и муниципальных образовательных организаций на нормативноподушевое финансирование, не имеющий законченной и качественной регламентации в законодательстве. При этом переход на нормативно-подушевое финансирование изначально рассматривался как способ повышения качества бюджетной образовательной услуги в применении к общему образованию [6 ].

В связи с этим следует также обратить внимание на активные попытки повысить эффективность использования бюджетных средств в рамках деятельности самих государственных и муниципальных образовательных организаций. К числу такого рода попыток возможно, на наш взгляд, отнести и введение новой системы оплаты труда в государственных и муниципальных образовательных организациях и последующее введение в указанных организациях так называемого «эффективного контракта» [8].

В качестве проблемы, связанной с правовым регулированием бюджетного финансирования образования, не устраненной в связи с принятием нового закона об образовании возможно выделить отсутствие положительного взаимовлияния между процедурами финансирования государственных и муниципальных образовательных организаций и различными процедурами, направленными на оценку качества образования, урегулированными законом об образовании.

Пункт 6 Положения о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 г. № 671, наделяет соответствующих главных распорядителей средств федерального бюджета правом на утверждение перечней показателей качества государственной услуги.

Методические рекомендации по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением, утвержденные приказом Минфина РФ № 136н, Минэкономразвития РФ № 526 от 29.10.2010 г., содержат рекомендации в отношении установления показателей качества государственной услуги. Согласно п. 15 указанных рекомендаций для государственных услуг предлагается устанавливать такие показатели, как, например, доля потребителей, удовлетворенных качеством оказания государственной услуги, определяемая на основе опросов потребителей указанной услуги. Таким образом, процесс финансирования деятельности государственных образовательных организаций предполагает возможность использования особых инструментов, позволяющих оценить качество образования. То же самое можно сказать и о муниципальных образовательных организациях.

Ст. 2 нового закона об образовании определяет понятие «качество образования» как степень соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающегося:

• —    федеральным государственным образовательным стандартам, образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям;

• —    потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность.

Предусмотренные указанным законом инструменты определения качества образования — государственная аккредитация образовательной деятельности (ст. 92), федеральный государственный контроль качества образования (ст. 93), предполагают определение уполномоченным государственным органом соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающихся требованиям главным образом федеральных государственных образовательных стандартов.

Результатом данных процедур выступает выявление соответствия либо несоответствия требованиям федеральных государственных образовательных стандартов. Таким образом, урегулированные новым законом об образовании оценочные процедуры не предполагают некоей градации, свидетельствующей, например, о степени удовлетворения качеством оказания образовательных услуг со стороны потребителей или о степени соответствия потребностям физического или юридического лица, в интересах которого осуществляется образовательная деятельность. Данная позиция противоречит общераспространенному пониманию качества, основывающегося на предположении о том, что некоего постоянного уровня качества не существует (уровень качества должен непрерывно повышаться) [3, с. 19] .

В то же время оценка качества образования, осуществляемая в рамках финансирования на основании государственного или муниципального задания, такого рода градацию может предполагать. Однако с точки зрения нового закона об образовании некая корреляция с результатами оценки качества образования, используемыми при финансировании на основании государственного или муниципального задания бюджетных и автономных учреждений, возможна только при наличии государственной аккредитации образовательной программы как таковой, как условия, позволяющего финансировать деятельность указанной организации в принципе.

Отметим, что вышеуказанные обстоятельства косвенно способствуют тому, что государственная аккредитация образовательных программ в ее сегодняшнем виде представляет собой проводимую часто формально и поверхностную процедуру, имевшую и имеющую, как правило, всегда положительный результат, по крайней мере, для государственных и муниципальных образовательных организаций. Так или иначе имеющиеся в образовательной организации результаты проведенных в соответствии законом об образовании процедур оценки качества образования практически не оказывают влияния на объем финансирования этой образовательной организации.

То же будет верным и по отношению к процедурам, результаты которых призваны отражать качество образования — независимая оценка качества образования, общественная аккредитация организаций, осуществляющих образовательную деятельность, профессионально-общественная аккредитация образовательных программ, мониторинг в системе образования (ст. 95, 96, 97 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации») [9].

С учетом изложенного актуальной задачей совершенствования правового регулирования финансирования образования следует признать обеспечение дифференцированного подхода при выделении бюджетных средств конкретным государственным и муниципальным образовательным организациям в зависимости от реального качества образования. При этом используемая для определения объема финансирования оценка качества образования должна включать в себя множество самых разнообразных интегрированных оценок, предусмотренных как законодательством об образовании, так и нормативными правовыми актами, регулирующими финансирование образования. Такого рода подход позволит повысить реальное качество образования.

В качестве других проблем, касающихся бюджетного финансирования образования, возможно указать на проблемы, связанные с определением нормативных затрат на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования с учетом разнообразия положений, содержащихся в части 2 статьи 99 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», влияющих на определение указанных затрат. Так, в настоящее время уже возникают сложности при рассмотрении вопроса о том, как при расчете норматива учесть, например, сетевую форму реализации программ.

Вступление в силу закона об образовании также актуализировало рассмотрение иных проблем, связанных с правовым регулированием бюджетного финансирования образования. Данное обстоятельство предопределяет актуальность дальнейших исследования в сфере финансово-правовой науки, касающихся бюджетного финансирования образования.